II SA/Łd 834/07

Dnia 28 listopada 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Sekr. sąd. Nina Krzemieniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2007 r. sprawy ze skargi M. C., G. K. i M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną oddala skargę. A.T.-P. II SA/Łd 834/07 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] o znaku [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U.Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) w związku z art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. z 2000 roku Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa, odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz G. i M. K. oraz M. C. za nieruchomość położoną w P. przy ul. J. 82, w obrębie 18, oznaczoną numerem 49/4 o powierzchni 103 m kw., zajętą pod drogę publiczną, która z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku stała się własnością Gminy Miasto P. Jak wynika z uzasadnienia decyzji G. i M. K. oraz M. C. wystąpili z wnioskami o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za nieruchomość położoną w P. przy ul. J. 82, zajętą pod drogę publiczną (gminną). Wnioskodawcy legitymowali się tytułem własności do przedmiotowej działki, uzyskanym na podstawie akt notarialnego Nr Rep. A Nr [...] z dnia [...], na podstawie którego nieruchomość została darowana przez A. W. Organ I instancji powołując się na treść art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 roku we władaniu Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 roku stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, stwierdził, iż w dniu 31 grudnia 1998 roku wnioskodawcy nie byli właścicielami działki nr 49/4, zatem brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania. Ponadto organ zauważył, iż decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku przez Gminę Miasto P. własności nieruchomości oznaczonej nr 49/4. W odwołaniach od powyższego rozstrzygnięcia G. i M. K. oraz M. C. wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji oraz przyznanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bądź o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, podnosząc zarzut naruszenia: 1) art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez pozbawienie prawa własności nieruchomości bez należnego odszkodowania; 2) art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wydanie decyzji wywłaszczeniowej bez należnego odszkodowania. Odwołujący się wskazali, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] o przejściu własności nieruchomości na rzecz Gminy Miasto P. wywołuje skutki z mocą wsteczną, co narusza zasadę lex retro non agit. W ocenie strony, aby złagodzić skutki działania prawa wstecz należałoby wypłacać odszkodowania nie tylko osobom, które były właścicielami nieruchomości na dzień 1 stycznia 1999 roku, ale również ich następcom prawnym. Decyzją z dnia [...] o znaku [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji, stwierdzając, iż stanowisko Starosty [..] zawarte w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. Organ odwoławczy podkreślił, iż w świetle art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną podmiotami uprawnionymi do otrzymania odszkodowania są osoby, które w dniu 31 grudnia 1998 roku były właścicielami nieruchomości zajętych pod drogi publiczne lub ich spadkobiercy. W związku z tym odwołującym się nie przysługuje odszkodowanie za sporną działkę, gdyż nabyli oni prawo własności aktem notarialnym w dniu 9 grudnia 2004 roku i w dniu 31 grudnia 1998 roku nie byli właścicielami nieruchomości. W skargach skierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi G. i M. K. oraz M. C. wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody Ł. z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], ponownie podnosząc zarzut naruszenia art. 64 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji RP oraz art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż na dzień sporządzenia aktu notarialnego na okoliczność darowizny nieruchomości, w księdze wieczystej Nr KW [...] brak było zastrzeżenia, że nieruchomość jest przeznaczona pod drogę publiczną czy objęta jest postępowaniem wywłaszczeniowym. Akt darowizny nie był zatem obarczony żadną wadą prawną. Sąd Rejonowy w P., Wydział VI Ksiąg Wieczystych dokonał wpisu własności Gminy P. dopiero w dniu 16 października 2006 roku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U.Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). I tak, stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 roku we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 roku stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W pierwszej kolejności warto wskazać, iż przepis art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wprowadza normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty niestanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku ich własnością. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie powołanego art. 73 ust. 1 uwarunkowane było łącznym spełnieniem w dniu 31 grudnia 1998 roku następujących przesłanek: 1) zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, 2) pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego, 3) brak przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] o znaku [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasto P. własności części nieruchomości oznaczonej nr 49/4, sporna nieruchomość na dzień 31 grudnia 1998 roku zajęta była pod drogę publiczną (gminną) na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. Nr XXIV/159/88 z dnia 28 marca 1988 roku w sprawie zaliczenia dróg miejskich w województwie [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich (Dz.Urz. Woj. [...] Nr 8, poz. 73) i pozostawała we władaniu Gminy Miasta P. Na dzień 31 grudnia 1998 roku nieruchomość ta nie stanowiła również własności Gminy, lecz A. W., co potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] o stwierdzeniu nabycia spadku i zniesieniu współwłasności. Powyższe okoliczności dały podstawę do zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, czego skutkiem było przejście prawa własności na rzecz Gminy Miasto P. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na fakt, iż powołany przepis, określając zasady uwłaszczenia w odniesieniu do nieruchomości zajętych na dzień 31 grudnia 1998 roku pod drogi publiczne, ma charakter szczególny w stosunku do przepisów regulujących kwestię wywłaszczenia zawartych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 roku Nr 261, poz. 2603 z późn. zm). W przeciwieństwie bowiem do nabycia własności w drodze wywłaszczenia na podstawie drugiego ze wskazanych aktów prawnych, które następuje na podstawie decyzji konstytutywnej, przepis art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wprowadza zasadę nabycia prawa własności z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku, a decyzja stwierdzająca powyższe nabycie ma charakter wyłącznie deklaratoryjny. Ostateczna decyzja wojewody w tym przedmiocie o charakterze deklaratoryjnym stanowi zaś stosownie do treści ust. 3 powyższego artykułu podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia nieruchomości na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i jest wyłącznym dowodem nabycia prawa własności (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2002 roku o sygn. akt IV CKN 1071/00 czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2004 roku o sygn. akt I SA 2398/02). Skoro decyzja potwierdza jedynie przejście prawa własności, które nastąpiło z mocy samego prawa, nie może być zatem uznany za uzasadniony zarzut, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] o znaku [...] wywołuje skutki z mocą wsteczną. Konsekwencją powyższych rozważań musi zatem być stwierdzenie, iż skoro przejście prawa własności w myśl cytowanego przepisu art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną następuje z mocy prawa w określonej dacie, tj. w dniu 1 stycznia 1999 roku, to w tym zakresie wyłączone jest nabywanie gruntów już zajętych pod drogi publiczne w trybie umów cywilnoprawnych. Wola ustawodawcy zastępuje tutaj oświadczenie woli stron odnośnie przeniesienia własności (vide: Andrzej Bura: Przejmowanie gruntów zajętych pod drogi publiczne – Samorząd Terytorialny 2001/5/18, s. 23-24). Powyższe oznacza, iż nieruchomość nabyta z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku przez Gminę Miasto P. nie mogła być po tej dacie przedmiotem skutecznie zawartej przez poprzedniego właściciela – A. W. – umowy darowizny. W tej kwestii skład orzekający podzielił stanowisko prezentowane m. in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z Łodzi z dnia 15 maja 2007 roku o sygn. akt II SA/Łd 813/06). Z treści art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wynika, iż osobami uprawnionymi do uzyskania odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne są właściciele tychże nieruchomości ustaleni na dzień 31 grudnia 1998 roku, a zatem G. i M. K. oraz M. C. nie mogą domagać się odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, która nigdy (co istotne – w szczególności na dzień 31 grudnia 1998 roku) nie stanowiła ich własności. Z tego samego powodu nie sposób uznać za usprawiedliwiony zarzut skargi, iż pozbawienie skarżących odszkodowania godzi w konstytucyjną zasadę ochrony prawa własności z uwagi na fakt, że przedmiotem ochrony może być prawo własności, którego skarżący w sposób prawidłowy nie nabyli. Ponadto, na marginesie rozważań warto wskazać, iż z bezpośredniego brzmienia art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wynika, że prawo do dochodzenia odszkodowania przysługuje tylko właścicielom nieruchomości, a prawo do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie przez następców prawnych nie znajduje odzwierciedlenia w treści znajdujących zastosowanie norm prawnych. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.