II SA/Kr 841/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Grażyna Firek AWSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A.B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [....] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki skargę oddala Wójt Gminy Z. decyzją z dnia [....] udzielił pozwolenia na budowę i zatwierdził projekt budowlany hali magazynowej na działkach nr ....w Z. dla Spółki ,,[....]" jako inwestora wraz z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie zrealizowanego obiektu. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 5.01.1996 r. Całość prac budowlanych zrealizowano w kwietniu/maju 1996 r. Z akt sprawy wynika, że wprawdzie nie wydano pozwolenia na użytkowanie tego obiektu, ale po jego wybudowaniu rozpoczęto jego eksploatację zgodnie z przeznaczeniem. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stwierdził nieważność ww. pozwolenia na budowę z ....12.1995 r. i skargę na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18.08.2004 r. oddalił. Dnia .........2005 r. A.B. złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o wszczęcie postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego w przedmiocie rozbiórki hali magazynowej znajdującej się na działkach nr .....w Z. , a wybudowanej bez pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego decyzją nr [....] , działając na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowanego odmówił wydania nakazu rozbiórki hali magazynowej usytuowanej na działkach nr nr .....w Z. , własność firmy ,,[....]" sp. z o.o. ....... W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że Firma ,,[....]" wybudowała przedmiotową halę w 1996 r. na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę z dnia.......1995 r. Stwierdzenie nieważności tego pozwolenia na budowę nastąpiło z dniem ............2001 r. i skarga na tą decyzję została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Z związku z tym, że w czasie wybudowania hali inwestor posługiwał się ważnym pozwoleniem na budowę nie jest dopuszczalnym orzeczenie o nakazie rozbiórki tego obiektu w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Nie można w takiej sytuacji inwestora traktować tak samo jak osobę, która wybudowała obiekt budowlany bez jakiegokolwiek pozwolenia na budowę. W ocenie organu I-instancji nie jest dopuszczalnym przerzucanie na inwestora niezgodnych z prawem działań organu administracji, bo to naruszałoby zasady państwa prawnego i poczucie sprawiedliwości. Hala magazynowa znajduje się na obszarze przeznaczonym pod Sygn. akt II SA/Kr 841/06 działalność przemysłową, a akta sprawy zawierają ekspertyzę techniczną wskazującą na możliwość dostosowania samej hali do wymogów strefy ochronnej gazociągu. Inwestor nie posiada pozwolenia na użytkowanie tej hali. Organ l-instancji podniósł, że w tej sprawie jedynym uzasadnionym rozwiązaniem byłoby doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 Prawa budowlanego oraz jego legalizacja. Decyzję tę doręczono pełnomocnikowi stron......10.2005 r. i dnia ......11.2005 r. i A.B. oraz J.C. wnieśli od tej decyzji odwołanie, domagając się jej uchylenia i nakazania rozbiórki hali lub uchylenia i przekazania sprawy organowi I-instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę na mocy którego wybudowano halę magazynową. Stwierdzenie nieważności ma skutek ex tunc. Tym samym należy uznać, że inwestor wybudował halę bez pozwolenia na budowę. Ewentualne doprowadzenie do stanu zgodne z prawem tej hali jest niemożliwe, ponieważ wymagałoby rozbiórki jej części w zakresie ścian nośnych od strony gazociągu. Zarzucono opieszałość w prowadzeniu sprawy i działanie w interesie inwestora. ......... Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [.....] uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł w ten sposób, że odmówił wydania decyzji nakazującej rozbiórkę hali magazynowej usytuowanej na działkach nr nr ......w Z., własność firmy ,,[....]- sp. z o.o. ..... W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że hala ta została wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę z 1995 r. Stwierdzono nieważność tego pozwolenia w 2001 r. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego rozpoczęcie lub wznowienie budowy w przypadkach określonych w art. 36a ust. 2 art. 37 ust. 1 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia pozwolenia na budowę może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 Prawa budowlanego albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. W stosunku do tej hali toczy się postępowanie administracyjne w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Tym samym słusznym było działanie organów administracji ukierunkowanych na doprowadzenie tej hali do stanu zgodnego z prawem. Brak jest więc podstaw do orzekania o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa Sygn. akt II SA/Kr 841/06 budowlanego. Zaskarżona decyzja jest zasadna, a z powodu odmiennej argumentacji należało orzec w wyżej opisany sposób. Decyzję tę doręczono pełnomocnikowi A.B. ...... maja 2006 r. i dnia ..... czerwca 2006 r. wniósł on osobiście skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l-instancji lub uchylenia obu decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że obie decyzje zawierają wadę polegającą na rażącym naruszeniu prawa, zaś zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 k.p.a., a to dlatego, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego chylił decyzję organu l-instancji i orzekł tak samo jak ten organ. Zakwestionowano dopuszczalność stosowania art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, skoro przedmiotowa hala magazynowa została już wybudowana. Tym samym organy nadzoru budowlanego powinny stosować tyko art. 48 Prawa budowlanego, ponieważ pozwolenie na budowę tej hali zostało wyeliminowane z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. W odpowiedzi na skargę ...... Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi stwierdzono, że brak jest podstaw do wydania decyzji w trybie art. 48 Prawa budowlanego, ponieważ wznowienie budowy w razie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Wydanie decyzji reformatoryjnej organ odwoławczy uzasadnił potrzebą zmiany treści uzasadnienia decyzji organu l-instancji. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty zawarte w skardze. Pełnomocnik Spółki ,,[....]" sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że w dacie budowy przedmiotowej hali Spółka ta dysponowała ostateczną decyzja udzielającą pozwolenia na jej budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sygn. akt II SA/Kr 841/06 Skarżący A.B. dnia ..... czerwca 2006 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję .........Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [....] doręczoną skarżącemu 8 maja 2006 r. Tym samym skarga została wniesiona z zachowaniem ustawowego 30-dniowego terminu. Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l-instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Właściwość miejscowa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tej sprawie wynika stąd, że ......... Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, którego decyzja została zaskarżona, ma siedzibę w K. Z art. 13 § 2 P.p.s.a. wynika, że do rozpoznania sprawy właściwym miejscowo jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Zgodnie z § 1 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. z 2003 r. Nr 72, póz. 652 z późn. zm.) obszar właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie obejmuje obszar Województwa ............. Skarga nie jest zasadna, a zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa. Postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało wszczęte na wniosek A.B. (reprezentowano wówczas przez pełnomocnika adwokat M.S. ) złożony dnia .......01.2005 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wniosek ten zawierał żądanie wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, póz. 1126 z późn. zm.). Żadnego innego żądania wnioskodawca nie składał i z późniejszych pism składanych w toku tak postępowania administracyjnego, jak i sądowego wprost wynika, że jedynym żądaniem wnioskodawcy było wydanie decyzji Sygn. akt USA/Kr 841/06 w przedmiocie nakazania rozbiórki hali magazynowej wybudowanej na działkach nr ...... i ....... w Z. przez Spółkę ,,[....]" jako jej inwestora. Tym samym tak określone żądanie determinowało organy administracji do wydania rozstrzygnięć w przedmiocie zasadności żądania nakazania rozbiórki tej hali. Analizując prowadzone postępowanie administracyjne w tej sprawie, jak i zgromadzony materiał dowodowy należy dojść do przekonania, że przedmiotowa hala magazynowa została wybudowana na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę z dnia ........ grudnia 1995 r. W aktach sprawy znajduje się dziennik budowy tej hali, a z dokonanych w tym dzienniku wpisów wynika, że w maju 1996 r. zakończono roboty budowlane. Nie ulega również wątpliwości i nie kwestionuje tego żadna ze stron, że hala ta od zakończenia budowy jest użytkowana zgodnie ze swoim przeznaczeniem związanym z działalnością gospodarczą Spółki ,,[....]". Tym samym nie ulega wątpliwości, że tak w dacie budowy tej hali, jak i po jej wybudowaniu przystąpiono do jej użytkowania przed datą .......12.2001 r., kiedy to Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność ww. pozwolenia na budowę z .......12.1995 r. Hala ta jest cały czas użytkowana. Art. 48 Prawa budowlanego w dacie budowy tej hali miał następującą treść: Art. 48. Właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Nie ulega więc wątpliwości, że powołany art. 48 Prawa budowlanego zobowiązywał organy administracji do wydania nakazu rozbiórki w przypadku, gdy w czasie budowy danego obiektu budowlanego inwestor nie dysponował ostatecznym pozwoleniem na budowę. Istotnym jest więc ustalenie, czy w dacie budowy (od momentu rozpoczęcia do zakończenia budowy) inwestor dysponował pozwoleniem na budowę. W tej sprawie nikt nie kwestionuje, że w czasie budowy Spółka ,,[....]" pozwolenie na budowę hali magazynowej posiadała. Tym samym nie można uznać za zasadny wniosek skarżącego, że Spółka ta dokonała samowoli budowlanej. Rację ma skarżący akcentując stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę przedmiotowej hali w grudniu 2001 r., ale nie oznacza to, że inwestor, który w okresie ważności pozwolenia na budowę zrealizował całą inwestycję działał w ramach samowoli budowlanej. Wprawdzie stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutki ex tunc to Sygn. akt II SA/Kr 841/06 nie oznacza to, że wszystkie działania podjęte w okresie obowiązywania takiej decyzji podlegają uchyleniu z mocy prawa. Zasada wywoływania skutków ex tunc może być ograniczana przepisami regulującymi daną instytucję i taka właśnie sytuacja ma miejsce w tej sprawie. Żądanie w sprawie wydania nakazu rozbiórki wybudowanego obiektu wówczas byłoby uzasadnione, gdyby w dacie budowy tego obiektu inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę a to dlatego, że art. 48 Prawa budowlanego wprost stanowi, że wydawany jest nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (podkreślenie składu Sądu), a więc ustawodawca "związał" orzekanie o rozbiórce z tym, czy w dacie budowy inwestor dysponował pozwoleniem na budowę, a nie z tym, czy inwestor może wylegitymować się pozwoleniem na budowę w okresie po wybudowaniu danego obiektu. Zaprezentowany w skardze kierunek wykładni prowadziłby do naruszenia podstawowych zasad prawa administracyjnego - zasady praworządności oraz zasady zaufania do organów administracji publicznej. Inwestor bowiem stawałby przed nierozwiązywalnym dylematem, mianowicie czy budować dany obiekt na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, czy też nie budować - ponieważ nawet po jego wybudowaniu mogłoby nastąpić stwierdzenie nieważności tego pozwolenia i tym samym inwestor posiadając pozwolenie na budowę w istocie nie byłby pewien skuteczności prawa do zabudowy, jakie to pozwolenie ze sobą niesie. Wielokrotnie taką alternatywą zajmowały się sądy administracyjne, które ustaliły w tym zakresie jednolitą wykładnię. Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18.06.1998 r, sygn. akt IV SA 1399/96, opub. w OSP 2000/4/60 zamieścił tezę, zgodnie z którą "inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej a także jako osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę". Taki pogląd reprezentuje w tej sprawie również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Nie można również pominąć i tej okoliczności, że w dacie wydania zaskarżonych decyzji były prowadzone inne postępowania dotyczące tzw. "legalizacji" wybudowanej hali magazynowej. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika zaś, że przedmiotową halę magazynową wybudowano niezgodnie z Sygn. akt USA/Kr 841/06 przepisami regulującymi odległość tej hali od gazociągu, przy czym naruszenie w tym zakresie odległości dotyczy jedynie niewielkiego (kilku procent) fragmentu całej hali. Istnieje więc prawdopodobieństwo, że inwestor w trakcie odrębnych postępowań dostosuje położenie tej hali do wymogów technicznych związanych z przebiegiem gazociągu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7.06.2001 r., sygn. akt IV SA 952/99, opub. w LEX nr 54192, zawarł tezę, zgodnie z którą" inwestorowi nie można uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Natomiast realizowanie obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa budowlanego wypełnia dyspozycję przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, których ratio /eg/s polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa. Dopiero w przypadku niewykonania nałożonych w trybie powyższych przepisów obowiązków właściwy organ może w drodze decyzji nakazać inwestorowi zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części (art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego)". Z tak przedstawionym poglądem należy się zgodzić. Jeżeli więc będzie możliwym dostosowanie przedmiotowej hali do warunków technicznych, to w pierwszej kolejności organy administracji powinny prowadzić owe postępowania "legalizacyjne", a dopiero gdy one nie pozwolą na doprowadzenie do przestrzegania wszystkich warunków technicznych, zasadnym będzie wszczęcie postępowania w przedmiocie nakazania rozbiórki całości lub części obiektu budowlanego. Sąd nie dopatrzył się również istotnego naruszenia prawa w zakresie zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Rację ma skarżący wskazując, że w istocie ....... Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zmieniając decyzję organu l-instancji orzekł tak samo jak ten organ. Zmiana dotyczyła tylko argumentacji zawartej w decyzji organu l-instancji. Nie jest naruszeniem prawa wydanie decyzji reformującej (zmieniającej decyzję organu I-instancji) w przypadku, gdy zmianie ulega uzasadnienie danej decyzji. Rozstrzygnięcie organu musi być bowiem interpretowane łącznie z jego uzasadnieniem. Uzasadnienie zawsze powinno odpowiadać rozstrzygnięciu. Tym samym w przypadku, gdy następuje zmiana uzasadnienia może również nastąpić Sygn. akt USA/Kr 841/06 zmiana rozstrzygnięcia i to nawet w takiej sytuacji, w której będzie ono odpowiadało rozstrzygnięciu organu l-instancji. Gdyby bowiem ....... Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu l-instancji to zarazem oznaczałoby to, że akceptuje uzasadnienie decyzji l-instancyjnej. Ponadto należy podnieść i to, że w tej sprawie przedmiotem postępowania administracyjnego było jedynie orzekanie w przedmiocie nakazania rozbiórki hali magazynowej. Tym samym dodatkowe rozważania organów administracji co do podstaw prowadzenia innych postępowań "legalizacyjnych" mogły służyć tylko jako opis podejmowanych lub w przyszłości podejmowanych czynności związanych z tą halą i tym samym Sąd w tej sprawie nie mógł badać zasadności prowadzenia owych innych postępowań, w przeciwnym razie nastąpiłoby orzekanie poza granicami tej sprawy, czego nie dopuszcza art. 134 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe okoliczności, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzją nie zawiera naruszeń prawa uzasadniających ich uchylenie bądź stwierdzenie nieważności. Zgodnie zaś z art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala.