II OZ 1242/07

Dnia 3 grudnia 2007 roku Naczelny Sąd Administracyjny w osobie: Sędziego NSA Zygmunta Zgierskiego po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2007 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Z. Ś. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 września 2007 roku sygn. akt II SA/Rz 496/07 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] (znak [...]) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy p o s t a n a w i a: oddalić zażalenie II OZ 1242/07 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 4 września 2007 r. wstrzymał, na wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K., wykonanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] (znak [...]) utrzymującej w mocy wcześniejszą decyzję tego organu stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. ustalającej warunki zabudowy. Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy, w dniu 28 lipca 2007 r. wpłynął do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosek strony skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z dnia 30 listopada 2006 r. Wniosek ten został złożony w trybie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uzasadniając wniosek skarżąca spółka wskazała, że stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] nastąpiło po upływie 14 miesięcy od daty, kiedy stała się ona ostateczna i w międzyczasie strona uzyskała ostateczną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającą spółce pozwolenia na budowę. Skarżąca zawarła z przyszłymi nabywcami umowy deweloperskie, w których zobowiązała się do wybudowania budynku, wydzielenia w nim odrębnych lokali i do przeniesienia w ściśle określonym czasie własności lokali na rzecz nabywców. W wykonaniu tych umów skarżąca zawarła umowy o roboty budowlane – wykonanie budynku, zaś wykonawca przystąpił do realizacji robót, które w czasie wydania zaskarżonej decyzji były wysoce zaawansowane. Stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy spowodowało, że Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...], uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Na skutek odwołania od powyższej decyzji, Wojewoda Ś. zawiesił postępowanie odwoławcze do czasu rozpoznania przez sąd administracyjny przedmiotowej skargi. Postanowienie o zawieszeniu postępowania odwoławczego zostało uchylone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w konsekwencji czego Wojewoda Ś. podjął zawieszone postępowanie i wezwał spółkę do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla realizowanej inwestycji, czego strona skarżąca nie może wykonać. W konsekwencji, zdaniem skarżącej, ostateczne uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę spowoduje wstrzymanie dalszego prowadzenia robót budowlanych, co pociągnie za sobą negatywne skutki dla wszystkich uczestników procesu budowlanego w postaci: zapłaty kar umownych lub odszkodowań dla wykonawcy budynku i dla 19 nabywców lokali, stratę w skutek zaangażowania w budowę własnych środków, poniesienie wysokich kosztów zinwentaryzowania i zabezpieczenia budynku do czasu rozstrzygnięcia skargi, wzrost kosztów budowy z powodu ciągle postępującego wysokiego wzrostu cen materiałów budowlanych. Reasumując skarżąca stwierdziła, że przytoczone okoliczności dowodzą, że wykonanie zaskarżonej decyzji doprowadzi do powstania znacznej szkody nie tylko po stronie skarżącej spółki, ale także wielu innych podmiotów. W tym stanie faktycznym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, rozpoznając wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji uznał za zasadne argumenty podnoszone przez spółkę. W ocenie Sądu I instancji, wykonanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. może spowodować, że strona przed rozpoznaniem skargi przez Sąd utraci udzielone już pozwolenie na budowę. Taką możliwość, jak dalej uzasadnia Sąd, strona skarżąca uprawdopodobniła dołączając do wniosku decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] uchylającą w trybie wznowieniowym pozwolenie na budowę. Sąd wskazał także, iż strona dołączyła do akt postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylające postanowienie Wojewody Ś., mocą którego zawieszono postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta K. oraz pismo Wojewody Ś. wzywające stronę skarżącą do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, z uwagi na unieważnienie poprzedniej. W tym stanie faktycznym Sąd I instancji uznał, że strona skarżąca uwiarygodniła, że utrata uprawnienia do realizacji inwestycji, która jest w stanie zaawansowanym, stwarza dla niej niebezpieczeństwo powstania znacznej szkody z racji niedotrzymania kontrahowanych umów z wykonawcą robót i nabywcami lokali, a także spowoduje znaczny wzrost kosztów inwestycji. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył uczestnik postępowania – Z. Ś., zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie naruszenie przepisu art. 61 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W jego ocenie polega ono na błędnym przyjęciu, że w sprawie zachodzą przesłanki z wyżej wymienionego przepisu. Wniósł w związku z tym o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu zażalenia Z. Ś. opisując szeroko okoliczności faktyczne sprawy, w szczególności dokonując analizy dat wydania decyzji i terminów rozpoczęcia prac budowlanych oraz stanu ich zaawansowania, zarzucił Sądowi I instancji, że nietrafnie przyjął za prawdziwe okoliczności wskazane przez skarżącą spółkę we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W szczególności stwierdził, że nie można zgodzić się z ustaleniem, iż utrata uprawnienia do realizacji inwestycji z uwagi na jej zaawansowany charakter stwarza dla skarżącej spółki niebezpieczeństwo powstania znacznej szkody, z uwagi na niedotrzymanie umów z wykonawcą robót i nabywcami lokali, a także spowoduje znaczny wzrost kosztów inwestycji. Podniósł również, że Sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji powinien brać także pod uwagę stanowiska wszystkich uczestników postępowania, bowiem niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków może zachodzić nie tylko po stronie wnoszącego skargę (wnioskodawcy), ale również po stronie innych uczestników postępowania. Wskazał w związku z tym, że w przedmiotowej sprawie ma miejsce sytuacja, w której właściciele sąsiadujących z inwestycją działek poniosą znaczną szkodę wynikającą ze zmniejszenia wartości ich nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie wykazano w nim, iż zaskarżone postanowienie Sądu I instancji zostało wydane z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki te mogą wystąpić jednocześnie lub samodzielnie. O niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody można mówić jedynie, gdy szkoda mogąca wystąpić w efekcie wykonania decyzji będzie miała rozmiary "znaczne", a więc wyższe niż zwykle przy wykonaniu danego rodzaju decyzji. Tego przymiotu nie ma natomiast druga z przesłanek wstrzymania wykonania aktu lub czynności, czyli wywołanie trudnych do odwrócenia skutków. Wykładnia gramatyczna przepisu art. 61 § 3 powoływanej ustawy wskazuje, że przesłanką wstrzymania decyzji jest każdy skutek trudny do odwrócenia. Wskazać przy tym należy, że użyte w wymienionym przepisie sformułowanie "sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie" oznacza, że orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma fakultatywny charakter, a więc może, lecz nie musi być wydane nawet w wypadku, gdy występują w sprawie przesłanki przewidziane w powołanym wyżej przepisie, od zaistnienia których ustawodawca uzależnia wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Powyższa okoliczność niewątpliwie zawęża sądowi kasacyjnemu zakres kontroli. Przyjąć bowiem trzeba, że oparte na uznaniu rozstrzygnięcie sądu administracyjnego I instancji, jeżeli będzie miało spójne i logiczne uzasadnienie - będzie prawidłowe. Sąd administracyjny wydając orzeczenie w tym przedmiocie powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć zarówno o ocenę wniosku skarżącego, jak i materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w aspekcie wystąpienia bądź też niewystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, to jest niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji dysponował szerokim materiałem dowodowym wynikającym z akt administracyjnych, skargi i wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Materiał ten pozwalał na ocenę skutków wykonania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Istotne jest przy tym, że Sąd badając spełnienie wyżej wymienionych przesłanek winien odnosić się bezpośrednio do okoliczności konkretnej sprawy. W przypadku decyzji, których konsekwencją wykonania – jak w tym przypadku – może być wstrzymanie prac budowlanych, w związku z utratą pozwolenia na budowę, szczególną uwagę winno zwrócić się na charakter obiektu budowlanego, jego wartość, czy ewentualne koszty wstrzymania budowy z punktu widzenia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych. Decydujące znaczenie dla oceny rozmiarów szkody, czy oceny trudności w odwróceniu skutków spowodowanych takimi działaniami ma bowiem możliwość przywrócenia stanu poprzedniego, z uwzględnieniem kosztów, jakie się z tym mogą wiązać. Jeśli więc przywrócenie do stanu poprzedniego, np. sprzed wstrzymania prac budowlanych, wymaga dodatkowych, istotnych środków finansowych, czy też dużego nakładu pracy, to o skutkach wykonania takiej decyzji można mówić, że są co najmniej trudne do odwrócenia. W szczególności dotyczyć to może sytuacji, w których inwestor zmuszony został do wstrzymania prac budowlanych, a ich konsekwencją jest niewykonanie zaplanowanej inwestycji w terminie i konieczność ewentualnego poniesienia kosztów z tym związanych – odszkodowań za nieterminowe wykonanie inwestycji, podwyższonych kosztów materiałów służących do wykonania prac, czy strata spodziewanych zysków. W tym też kontekście należało rozważyć skutki ewentualnego wykonania zaskarżonej decyzji. Mając w szczególności na uwadze, że wykonanie decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji o warunkach zabudowy pociągać może za sobą konsekwencje w postaci unieważnienia także decyzji o pozwoleniu na budowę. To natomiast, jak słusznie podniósł Sąd I instancji, wskazując na argumenty skarżącej spółki, mogło niewątpliwie prowadzić do trudnych do odwrócenia skutków. Materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy oraz zaprezentowana argumentacja strony skarżącej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, była wystarczająca do dokonania subsumcji stanu faktycznego sprawy do dyspozycji normy prawnej zawartej w treści art. 61 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Również doświadczenie życiowe podpowiada w tym przypadku, iż ewentualne wstrzymanie prac budowlanych, które mogłoby być konsekwencją wstrzymania decyzji o warunkach zabudowy i w jej konsekwencji utraty pozwolenia na budowę, zawsze wiąże się z dużym ryzykiem poniesienia przez inwestora strat finansowych, trudnych do odwrócenia. Przywrócenie stanu poprzedniego w tym przypadku wymagałaby znacznych środków finansowych oraz dużego nakładu pracy. W świetle zaprezentowanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych i argumentów skarżącej spółki stwierdzić należy, że strona w wystarczający sposób uprawdopodobniła, że istotnie zachodzą przesłanki z art. 61 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym przedstawiona argumentacja, jako w pełni uprawdopodabniająca spełnienie przesłanek umożliwiających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji uzasadnia ocenę, że Sąd I instancji nie naruszył prawa wstrzymując na wniosek strony wykonanie zaskarżonej decyzji. Z tych też względów w rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.