I OSK 1/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Bydgoszcz od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Bd 760/05 w sprawie ze skargi W. G. i G. G. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wykupionej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 760/05, po rozpoznaniu skargi W. G. i G. G., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty Tucholskiego z dnia [...] marca 2005 r. nr [...], wydane w przedmiocie odmowy zwrotu wykupionej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski utrzymał w mocy decyzję Starosty Tucholskiego z dnia [...] marca 2005 r. odmawiającą zwrotu na rzecz W. i G. G. nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], stanowiących obecnie własność gminy B., a pozostających w użytkowaniu wieczystym B. Spółdzielni Mieszkaniowej w B. Wydając decyzję odmowną organ pierwszej instancji ustalił, że nieruchomość określona w 1978 r. jako działka nr [...], została wykupiona na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" na podstawie umowy notarialnej z dnia 10 maja 1978 r., spisanej stosownie do dyspozycji ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ówczesna działka nr [...] stanowi obecnie część działki nr [...] i nr [...]. Działka nr [...] stanowi tereny zielone (krzewy), natomiast na działce nr [...] znajduje się wyasfaltowany plac, na którym parkują pojazdy oraz umieszczony jest kontener na śmieci. Po rozpoznaniu odwołania W. i G. G. Wojewoda Kujawsko-Pomorski, powołując się na treść przepisów art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) uznał, że organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił, iż brak ustawowych przesłanek do uwzględnia żądania zwrotu nieruchomości. Ze zgromadzonego materiału wynika bowiem, że kwestionowana część nieruchomości została nabyta w 1978 r. i zagospodarowana zgodnie z projektem technicznym terenów zieleni oraz dróg opracowanym w 1978 r. w oparciu o plan realizacyjny, który był podstawą wykupu nieruchomości. Wojewoda, wskazując na ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreślił, że przedsięwzięcie inwestycyjne, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, w swoim rzeczowym zakresie obejmuje nie tylko budynki mieszkalne, ale i inwestycje towarzyszące, polegające na budowie niezbędnych obiektów i urządzeń infrastruktury organizacyjno-technicznej, służącej społeczności lokalnej. Celu wywłaszczania nie niweczy realizacja w postaci parkingu, skweru zieleni czy innego rodzaju instalacji. Wszystko to bowiem służy realizacji codziennych potrzeb mieszkańców osiedla mieszkaniowego. W dniu oględzin dokonanych przez organ pierwszej instancji (21 lutego 2005 r.) wybudowana droga prowadziła do kontenera na śmieci, znajdującego się na wykupionej i utwardzonej części nieruchomości i wykorzystywana była przez mieszkańców bloku. Zdaniem Wojewody kwestionowany przez wnioskodawcę sposób użytkowania drogi jako dojazdu do bloku mieszkalnego nie stoi w sprzeczności z tym, iż służy ona społeczności lokalnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. i G. G. zarzucili, iż wykupiono od nich teren większy niż była ku temu potrzeba oraz zakwestionowali ustalenie, że jest on wykorzystywany na cele komunikacyjne związane z obsługą bloku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą wskazał, że skarżącym raz już odmówiono zwrotu nieruchomości ostateczną decyzją Wojewody Bydgoskiego nr [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r., która zapadła w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, (t.j. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127; ze zm.) i stwierdził, że podziela stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w wyroku z dnia 6 lipca 2001 r. (sygn. akt III RN 116/00, LEX nr 49305), że nie zachodzi stan rzeczy osądzonej, gdy właściciel wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości opierając żądanie na podstawie art. 216 w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.; obecnie j.t. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), jeżeli wcześniej wystąpił z żądaniem zwrotu tej samej nieruchomości, ale na innej podstawie. Ponadto powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 22 czerwca 2001 r. (sygn. akt I SA 241/00, LEX nr 54436), że z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. z dniem 1 stycznia 1998 r., zasadniczo zmieniły się przepisy mówiące o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Kwestię tę obecnie reguluje art. 137 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, iż nieruchomość wywłaszczona może być zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu wówczas, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (art. 137 ust. 1 pkt 1) albo jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 pkt 2). Aktualnie obowiązująca ustawa poprzez ścisłe określenie przesłanek zbędności zaostrzyła jej kryteria. Wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakazuje organowi administracji uznać tę nieruchomość za zbędną, co w konsekwencji oznacza możliwość jej zwrotu. Podzielając co do zasady stanowisko organów, iż przedsięwzięcie inwestycyjne, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, w swoim rzeczowym zakresie obejmuje nie tylko budynki mieszkalne, ale i inwestycje towarzyszące, polegające na budowie niezbędnych obiektów i urządzeń infrastruktury organizacyjno-technicznej, służącej społeczności lokalnej, zdaniem Sądu pierwszej instancji należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia został określony w umowie notarialnej z 10 maja 1978 r. jako budowa osiedla mieszkaniowego "[...]", zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego nr [...] wydaną dnia [...] października 1977 r. przez Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w B.. W aktach administracyjnych brak jest owej decyzji. Powoływane przez Wojewodę projekty techniczne terenów zieleni oraz dróg opracowane w 1978 r. nie zawierają żadnej wzmianki o tym, czy i w jakim stopniu zostały opracowane na podstawie wspomnianej decyzji z dnia [...] października 1977 r., nie mogą zatem być uznane za takie dokumenty, na podstawie których, bez prowadzenia dalszego postępowania dowodowego, możliwe jest dokładne odtworzenie celu wywłaszczenia. Jak wynika z akt administracyjnych Starosta Tucholski, pomimo poszukiwań, nie odnalazł decyzji z 1977 r., w tej sytuacji ocena, czy został osiągnięty cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego w bliżej nieznanym kształcie, nie może być dokonana bez dodatkowej analizy sposobu funkcjonowania tego osiedla, w szczególności pod kątem zapewnienia na jego terenie właściwej obsługi komunikacyjnej. Stwierdzono ponadto, że zgodnie z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ocena realizacji celu wywłaszczenia powinna być dokonana nie tak jak uczyniły to organy w niniejszej sprawie – na dzień wydania decyzji odmawiających zwrotu, ale na moment upływu 7 lat od dnia kiedy decyzja o wywłaszczenia stała się ostateczna (w przedmiotowej sprawie – od dnia kiedy podpisano umowę notarialną) - pod kątem stwierdzenia, czy rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia, oraz na moment upływu 10 lat od dnia kiedy decyzja stała się ostateczna – pod kątem ostatecznej realizacji celu wywłaszczenia. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że decyzje organów zostały podjęte z naruszeniem art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a ponadto, wobec braku stosownego postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia stanu faktycznego po upływie 7 i 10 lat od podpisania umowy notarialnej – z uchybieniem wynikającego z art. 7 i 77 K.p.a. obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy i na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; ze zm.) uchylił obydwie wydane w sprawie decyzje, wskazując okoliczności, jakie winny być wyjaśnione przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto Bydgoszcz, zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), niewłaściwe zastosowanie art. 7 i 77 oraz niezastosowanie art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na niewłaściwym jego zastosowaniu, tj. na przesłankach wynikających z art.174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazując na powyższe Miasto Bydgoszcz wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie sprawy na zasadzie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący podziela pogląd, iż bez wpływu na wynik sprawy jest okoliczność, że cel wywłaszczenia został zrealizowany po upływie wielu lat od decyzji o wywłaszczeniu. Istotne jest to, że w chwili podejmowania decyzji w sprawie zwrotu nieruchomości, grunt objęty treścią decyzji o wywłaszczeniu został wykorzystany zgodnie z celem określonym w tej decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 28 maja 2002 r. sygn. akt I SA 2743/00, Lex nr 82658). Ponadto stwierdzono, że przepis art. 137 obowiązuje od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., tj. od 1 stycznia 1998 r. i nie może regulować stanów zaszłych w latach 1978-1988, co naruszałoby zasadę lex retro non agit. Przepis ten może być stosowany wprost wyłącznie w sprawach zwrotu nieruchomości wywłaszczonych pod rządami niniejszej ustawy. Ocena stanu zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonych pod budowę osiedla mieszkaniowego na podstawie przeszłych aktów prawnych nie może zostać poddana wprost rygorom wynikającym z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z woli ustawodawcy w stosunku do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11, poz. 79) ma on zastosowanie odpowiednie, co wynika z treści art. 216 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosowany winien być zatem z modyfikacją polegającą na uznaniu, że jeśli rozpoczęcie na nieruchomości inwestycji stanowiącej realizację celu wywłaszczenia nastąpiło choćby po upływie lat 7 od daty wywłaszczenia, a zakończenie po upływie lat 10, to fakt ten pozostaje bez znaczenia, jeśli tylko cel wywłaszczenia w dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości był zrealizowany. Przeprowadzanie dodatkowych dowodów w tym zakresie w niniejszej sprawie jest w świetle powyższego niezasadne i stanowi nadinterpretację art. 7 i 77 K.p.a. narusza też dyspozycję art. 12 § 1 K.p.a., wedle którego działanie organów administracji publicznej winno być wnikliwe i szybkie, a środki służące załatwieniu sprawy możliwie najprostsze. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, iż wnioskowana nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste B. Spółdzielni Mieszkaniowej w B. i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, nad czym Sąd rozpatrując sprawę przeszedł do porządku. Z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że naruszenie prawa materialnego uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia tylko wtedy, gdy miało to wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć przez naruszenie prawa "mające wpływ na wynik sprawy" przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet w wypadku prawidłowego zastosowania prawa materialnego treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama. Sąd sprawując w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej winien ograniczyć się do zbadania, czy nie naruszyły one prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zważywszy, iż w niniejszej sprawie nie mogło – i nadal nie może – zapaść rozstrzygnięcie inne niż odmowne, złożona skarga na decyzje organów administracji nie powinna być przez Sąd uwzględniona, odmienny wyrok narusza powołany przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W dniu 5 maja 2006 r. zmarła G. G. Prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w Bydgoszczy z dnia 19 września 2007 r., sygn. akt I Ns [...]kuratorem spadku ustanowiona została B. G., z której udziałem toczyło się dalsze postępowanie w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono występowania przesłanek nieważności postępowania określonych w § 2 tego artykułu, należało rozpoznać sprawę w granicach wynikających ze skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności ustosunkowania się wymagał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a., mający związek z zarzutami naruszenia art. 7 i 77 oraz 12 K.p.a., które chociaż wskazane w ramach podstawy art. 174 pkt 1 K.p.a. były ściśle powiązane z wymienionym na wstępie zarzutem zgłoszonym w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 K.p.a. Zarzuty te nie mogły być uznane za uzasadnione. Prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że obydwie wydane w sprawie decyzje podjęte zostały z naruszeniem art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, wobec niedopełnienia obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego na okoliczność ustalenia stanu faktycznego po upływie 7 i 10 lat od podpisania umowy notarialnej, po uprzednim ustaleniu celu wywłaszczenia w stosunku do przedmiotowej nieruchomości – w obrębie ogólnego celu budowy osiedla mieszkaniowego. Przy czym jak wskazał Sąd, w szczególności rozważenia wymaga czy nieruchomość jest niezbędna dla zapewnienia obsługi komunikacyjnej osiedla, czy też obsługa ta, zwłaszcza dla bloku przy ul. [...] jest zapewniona w inny sposób. Powyższe wskazania wynikają z dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz., 2603 ze zm.), która również została zakwestionowana w skardze kasacyjnej, a którą Naczelny Sąd Administracyjny podziela. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zgodził się co do zasady ze stanowiskiem organów, że przedsięwzięcie inwestycyjne, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, w swoim rzeczowym zakresie obejmuje nie tylko budynki mieszkalne, ale i inwestycje towarzyszące, polegające na budowie niezbędnych obiektów i urządzeń infrastruktury organizacyjno-technicznej, służącej społeczności lokalnej. Stwierdzając naruszenie w postępowaniu administracyjnym art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Sąd pierwszej instancji słusznie wskazał, ze ustalenie stanu faktycznego – pod kątem rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz pod kątem ostatecznej realizacji tego celu - winno nastąpić na daty wskazane w tym przepisie (to jest odpowiednio 7 lat i 10 lat od dnia zawarcia umowy notarialnej), co wprost wynika z brzmienia tego przepisu. Podniesiona w skardze kasacyjnej okoliczność, że zgodnie z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy tej ustawy dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości mają zastosowanie odpowiednie, pozostaje bez wpływu na stanowisko co do omawianej kwestii. Przeciwny pogląd, wyrażony w skardze kasacyjnej, zgodnie z którym jeżeli rozpoczęcie na nieruchomości inwestycji stanowiącej realizację celu wywłaszczenia nastąpiło choćby po upływie 7 lat, od daty wywłaszczenia, a zakończenie po upływie lat 10, to fakt ten pozostaje bez znaczenia, jeżeli tylko cel wywłaszczenia w dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości był zrealizowany jest całkowicie dowolny w świetle jednoznacznego uregulowania tej kwestii w omawianym przepisie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podobnie ocenić należy pogląd, że przepis art. 137, który obowiązuje od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, to jest od dnia 1 stycznia 1998 r. nie może regulować stanów zaszłych w latach 1978-1988, bo naruszałoby to zasadę lex retro non agit. Zdaniem skarżącego kasacyjnie przepis ten może być stosowany wprost wyłącznie w sprawach zwrotu nieruchomości wywłaszczonych pod rządami tej ustawy. Twierdzenie takie jest nieuprawnione. Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, to jest z dniem 1 stycznia 1998 r., utraciła moc ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która poprzednio regulowała kwestie dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Zakresem nowej ustawy objęte zostały również i te zagadnienia, a ustawodawca nie przewidział żadnych wyjątków w tym względzie (art. 241 i art. 242 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Skoro zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oceniana jest według przesłanek wskazanych w art. 137 tej ustawy, to stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji konieczności wyjaśnienia, czy w rozpoznawanej sprawie wystąpiły okoliczności, o których mowa w tym przepisie nie narusza tej regulacji, a uchylenie decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ nie może być skutecznie kwestionowane. Z powyższych względów skarga kasacyjna jako niemająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.