IV SA/Wa 953/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji Prezydent m. W. - na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071, ze zm.) i ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ((Dz.U. z 2003r, nr 80, poz. 717, ze zm.) - dalej w skrócie: p.z.p.) odmówił W. S. i M. S. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, wolnostojących, na działkach o nr ew. (...) i (...) z (...) położonych w rejonie ul. (...) w W.. W uzasadnieniu organ wskazał, iż powierzchnia każdej z ww działek wynosi 1815 m2 i każda z nich stanowi użytek gruntu oznaczony jako LsV, LsVI. Nadto działki te znajdują się w (...) Parku Krajobrazowym i w poprzednio obowiązującym Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy W. -Sołectwo A. zatwierdzonym Uchwałą nr (...) Gminnej Rady Narodowej W. z dnia (...) kwietnia 1987r. znajdowały się w obszarze ROL o funkcji lasy ochronne. Ostatecznie z powołaniem się na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 p.z.p. organ stwierdził, iż nie jest możliwe wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, albowiem nie zostały spełnione przesłanki z pkt 4 i 5 ww przepisu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - po rozpatrzeniu odwołania W. S. i M. S. wniesionego od powyższej decyzji organu pierwszej instancji - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 4 p.z.p. decyzją z (...) lutego 2007r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję o z (...) stycznia 2007r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji wyżej opisanej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Stosownie zaś do art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004r., nr 121, poz. 1266, ze zm.) przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby (pkt 2 ww przepisu), a pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody - wojewody wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej (pkt 5 ww przepisu). Konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych dotyczy wszystkich gruntów leśnych bez względu na formę własności. Z akt omawianej sprawy wynika, iż teren planowanej inwestycji stanowi grunt zakwalifikowany w rejestrze gruntów jako las. Zaś brak jest dowodu na to, że teren ten uzyskał zgodę na zmianę przeznaczenia w trybie przewidzianym w powołanym powyżej przepisie lub też że został objęty taką zgodą przy sporządzaniu Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego, o którym wspominał organ pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium powyższe oznacza, iż w sprawie nie został spełniony czwarty z warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 4 p.z.p., jako że planowany teren inwestycji - stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 2 lub 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - dla podjęcia jakichkolwiek działań inwestycyjnych wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Zatem w obecnej chwili nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla zamierzonej przez odwołujących się inwestycji budowlanej. W. S. w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o odrzucenie skargi, natomiast na rozprawie podał, iż wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił, iż zaskarżoną decyzję podjęto zaocznie, albowiem nikt z zainteresowanych stron nie został powiadomiony o dacie posiedzenia organu. W ten sposób uniemożliwiono stronom przedstawienie swoich racji i złożenia wyjaśnień. Nadto wskazał na brak podstaw do powoływania się na art. 61 ust. 1 pkt 4 p.z.p., bowiem nigdy nie występował, ani nie zamierzał zmieniać przeznaczenia planowanych do zainwestowania gruntów. Zdaniem skarżącego dopuszczenie zabudowy na działkach leśnych powinno być realizowane w postaci wolnostojących domów jednorodzinnych na działkach 1500 -2000 m2 pozostających w powiązaniu przestrzennym z obszarem lasu i powinno być obwarowane bezwzględnie na przykład takimi warunkami jak: dopuszczalna ilość kondygnacji (maksymalnie) 2,5 pietra lub piętro i poddasze, tylko 25% powierzchni działki mogłaby być przeznaczona pod zabudowę, a posadowienie zabudowań byłoby podporządkowane gęstości zadrzewienia na działce tak, aby w jak największym stopniu wyeliminować wycinkę drzew, teren wokół domu powinien zachować charakter leśny, ogrodzenie umożliwiające swobodną migrację drobnych zwierząt, drogi nie utwardzone sztucznie. Rozwiązania takie na terenach leśnych są stosowane już od dawna. Świadczy o tym wniosek do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W., którego wzór skarżący załączył do skargi. Podniósł także, iż Wojewoda M. w Rozporządzeniu Nr 13 z 16 kwietnia 2004r. pogodził ochronę przyrody ze społecznymi oczekiwaniami i prywatną własnością. Na tej podstawie stworzono strefy terenów osadniczych m. in. tereny śródleśne w Sołectwie E., którym odpowiada teren inwestycji. Dodatkowo skarżący podniósł, iż przedmiotowych działek nie zakwalifikowano do terenów osadniczych wskutek zatajenia mapy parcelacyjnej (..) z 1925r. (załącznik nr 2 do skargi), nie przeprowadzono badania stanu prawnego działek w 1988r. i ponowne zapisano obszar tychże działek jako jedna działka o nr (...) bez podziału (załącznik nr 3 do skargi). Ta okoliczność stanowiła główną przyczynę zaliczenia tego obszaru do terenów lasów ochronnych, mimo że takimi nie są. Skoro zaś w zaskarżonej decyzji napisano, że teren ten znajdował się (w czasie przeszłym) w obszarze ROL , to być może, że już się w nim nie znajduje. Na zakończenie oświadczył, iż w sprawie "wykorzysta wszelkie możliwości prawne z Sądem Europejskim włącznie". Na rozprawie uczestnik postępowania – J. K. - wskazał, iż organy cały czas traktują wnioskowany teren jako jeden duży, tj. bez podziału na działki. Nadto, przedmiotowe działki już przed wojną były działkami budowlanymi, zalesionymi powstałymi w wyniku parcelacji. Uczestnik podał, iż w ewidencji gruntów widnieje błąd polegający na wpisaniu, że teren ten stanowi las, a nie zalesione działki budowlane. Popełniony raz błąd w zapisie powielany jest cały czas. Zauważył też, iż uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego A. nie obejmuje osiedla A. na terenie, którego znajdują się przedmiotowe działki. Zarzucił też organowi naruszenie art. 62 ust. 2 ustawy o p.z.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej w skrócie: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, uznał iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z (...) lutego 2007r. i utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta m. W. z (...) stycznia 2007r., naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Jednym z podstawowych obowiązków organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie - zgodnie z zasadą ogólną unormowaną w art. 10 K.p.a. - jest zapewnienie czynnego udziału stronom w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować szereg uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (np. art. 78 § 1, art. 79), natomiast w zakresie prawa do obrony ma uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem orzeczenia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 81). Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem aktu oraz fazę wydawania aktu. Obowiązek ten organ winien zacząć realizować od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego, przez zawiadomienie wszystkich stron o wskazanej czynności (art. 61 § 4 K.p.a.). Uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu stanowi przesłankę do jego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), a zarazem podstawę do uchylenia decyzji kontrolowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym niezależnie od zaistnienia innych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego. Ustalenie stron następuje na podstawie kryteriów określonych w art. 28 K.p.a. Warunkiem uzyskania statusu procesowego strony jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy postępowanie lub żądanie czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tak określony interes prawny w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy będzie obejmował z zasady właścicieli i użytkowników wieczystych działki, której dotyczy to postępowanie oraz działek sąsiednich. Z akt sprawy wynika, iż działki będące przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy, tj. (...), graniczą bezpośrednio z działkami o nr (...). Zatem stronami postępowania powinny być podmioty, do których działki te należą i to tym podmiotom organy prowadzące postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy winny zapewnić czynny udział w postępowaniu. W konsekwencji oznacza to, iż pierwszą czynnością w postępowaniu jaką winien był przeprowadzić organ pierwszej instancji powinno być ustalenie kręgu stron spornego postępowania i zawiadomienie ich o jego wszczęciu, a w dalszej kolejności o prawie wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału sprawy, wreszcie doręczenie decyzji. Przy tym dla realizacji omawianej zasady bez znaczenia jest końcowy wynik postępowania, to znaczy czy w efekcie przeprowadzonego postępowania doszło do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, czy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy (jak w sprawie), jako że wskazany obowiązek organ winien realizować od chwili wszczęcia postępowania, kiedy jeszcze nie ma wiedzy o sposobie zakończenia postępowania. Tymczasem w sprawie organ wszczynający postępowanie włączył do materiału sprawy wypisy z ewidencji gruntów, do tego bez wypisu dotyczącego jednej z działek bezpośrednio sąsiadującej z działki przeznaczonymi do zainwestowania, tj. działki nr (...), i na podstawie danych z nich wynikających ustalił zakres stron postępowania, liczbowo ok. 50 osób, przy czym w stosunku do szeregu z tych osób z góry zaznaczył "brak adresu". Z kolei organ drugiej instancji krąg stron postępowania odwoławczego ograniczył do 21 osób, bez wyjaśnienia przyczyn przyjęcia takiego stanu rzeczy, np. zmianami własnościowymi. Nadto, z akt sprawy wynika, iż organy z otrzymanych zwrotów przesyłek zawierających zawiadomienie o wszczęciu postępowania, decyzję wydaną w pierwszej, jak i w drugiej instancji, powzięły wiadomość, że H. M., A. O. i J. S. - nie żyją, T. S. i A.j T. - wyprowadzili się, a korespondencja od M. S.j wraca z adnotacją urzędu pocztowego "adresat nieznany". Powyższe dowodzi, iż organy rozpoznające sprawę naruszyły art. 8, art. 9, art. 10, art. 28 i art. 61 § 4 K.p.a. Po pierwsze po powzięciu wiadomości o śmierci ww stron organy nie powzięły żadnych czynności w celu ustalenia kręgu ich spadkobierców, w konsekwencji wezwania do udziału w sprawie w charakterze uprawnionych stron, a w przypadku trudności w ich ustaleniu lub wezwaniu do postępowania, zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a., względnie wykorzystania możliwości wynikających z art. 30 § 5 K.p.a. (art. 30 § 4 K.p.a.). Nie podjęły się również próby ustalenia miejsca zamieszkania czy pobytu osób, których adresy okazały się nieaktualne, jak i osób, których adresów nie posiadały. Na przykład właściwym w tych kwestiach było zwrócenie się do Centralnego Biura Adresowego, czy dokonanie czynności sprawdzających w innej ewidencji będącej w ich posiadaniu, ewentualnie zasięgnięcie informacji od wnioskodawców postępowania, nie zaś wyłączne oparcie się na wypisach z ewidencji gruntów i budynków, które często są zdezaktualizowane. Pozbawiły szereg stron udziału w postępowaniu tylko z racji tego, że nie posiadały ich adresów zamieszkania czy pobytu. Jak już wyżej zauważono wskazane naruszenie, dające podstawę do wznowienia postępowania, jest samo w sobie przesłanką uzasadniającą uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, niemniej jednak Sąd uznał za stosowne również zwrócenie organom uwagi na inne uchybienia procesowe, których dopuściły przy rozpoznawaniu sprawy celem wyeliminowania ich w przyszłości. I tak Sąd z urzędu zauważył wadliwość decyzji organu pierwszej instancji sprowadzającą się do naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. przez powołanie jako podstawy prawnej decyzji całej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Otóż zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. decyzja powinna zawierać m. in. powołanie podstawy prawnej. Podstawa prawna decyzji winna być powołana dokładnie, a więc ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów określonego aktu prawnego wraz z powołaniem źródła jego publikacji i zmiany aktu prawnego, które miały miejsce do daty wydania decyzji, ponieważ wskazuje to na stan prawny obowiązujący w czasie orzekania w sprawie. Oznacza to, iż zadość temu wymogowi nie czyni powołanie konkretnych artykułów aktu dopiero w uzasadnieniu decyzji, jak to miało miejsce w sprawie. Uchybieniem rozważanym w kategoriach naruszenia ww przepisu jest również dotknięta podstawa prawna decyzji organu odwoławczego. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powołuje m. in. art. 61 ust. 2 pkt 4 p.z.p., tymczasem przepis ten po pierwsze nie zawiera żadnych punktów, a po wtóre nie koresponduje z treścią uzasadnienia opartą na art. 61 § 1 pkt 4 p.z.p. Zasadności należy odmówić zarzutowi skargi, jakoby zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podjęto zaocznie. Słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, iż zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. (Dz.U. z 2001, nr 79, poz. 856, ze zm.) orzeczenia kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym. W sprawie miała miejsce druga ze wskazanych możliwości działania organu orzekającego. Natomiast, jeżeli skarżący chciał przedstawić swoje racje czy wyjaśnienia mógł na każdym etapie postępowania uczynić to na piśmie, wówczas organ byłby zobowiązany włączyć je w skład materiału dowodowego sprawy. Sąd - na skutek wykazanego uchybienia procesowego, kwalifikowanego jako 'naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. - uznał za przedwczesne odnoszenie się do merytorycznego zakresu sprawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy zastosują się do wytycznych sformułowanych w niniejszym wyroku. W szczególności zapewnieniom stronom czynny udział w postępowaniu zgodnie z zasadą ogólną z art. 10 K.p.a., w tym przed wydaniem decyzji umożliwią wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału sprawy oraz zgłoszonych żądań. Nadto organy w uzasadnieniu podjętych rozstrzygnięć odniosą się do twierdzeń stron kwestionujących ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, iż wnioskowany o warunki zabudowy teren jest lasem, jako że okoliczność ta ma w sprawie miarodajne znaczenie. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 b i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.