VII SA/Wa 1650/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] października 2000r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na W. S. obowiązek doprowadzenia wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie z nadbudową istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr [...] z obr. [...] położonej przy ul. T. w M. do zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę, w terminie do dnia 30 czerwca 2001r. W związku z niewykonaniem w/w obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. upomniał zobowiązanego przy piśmie z dnia 18 września 2001r. do wykonania obowiązku określonego w decyzji Nr [...]. Następnie organ nadzoru stopnia powiatowego wystawił tytuł wykonawczy z dnia [...] lutego 2002r. Nr [...]. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...] lutego 2002r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 32, art. 119 § 1 i art. 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. z 1991r. Nr 36, poz. 161 ze zm.) – nałożył na W. S. grzywnę w celu przymuszenia, w wysokości 4 tysięcy złotych, za niedopełnienie obowiązków wymienionych w tytule wykonawczym z dnia [...] lutego 2002r. Nr [...]. Wezwał też skarżącego do uiszczenia grzywny, w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia. Ponadto na podstawie art. 64a w/w ustawy ustalił wysokość opłaty za w/w czynności egzekucyjne. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, rozpoznaniu zażalenia W. S. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2002r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, tymczasem argumenty zawarte w zażaleniu mają charakter merytorycznych zarzutów do zakończonego postępowania administracyjnego w przedmiocie rozbiórki i nie mogą być wzięte pod uwagę na obecnym etapie postępowania egzekucyjnego. Ponadto organ II instancji zbadał wysokość nałożonej grzywny i stwierdził, że znajduje ona uzasadnienie w przepisach prawa, w szczególności jest zgodna z art. 121 § 2 i § 4 cytowanej ustawy, oraz pouczył skarżącego, że zgodnie z art. 125 § 1 w/w ustawy, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. W związku z powyższym, uznał, że zaskarżone postanowienie nie jest zasadne i nie zasługuje na uchylenie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. S. i, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Zarzucił naruszenie art. 121 § 2 i § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz niezastosowanie przepisów o przedawnieniu, a nadto naruszenie interesu prawnego skarżącego, ponieważ od daty wydania postanowienia organu I instancji o nałożeniu grzywny upłynęło ponad 5 lat, wobec czego nastąpiło przedawnienie w sprawie. W związku z powyższym, został naruszony jego interes prawny, bowiem organ rozpoznający zażalenie przez okres ponad 5 lat, nie zbadał aktualnej sytuacji na terenie nieruchomości, ani nie zbadał jego sytuacji życiowej i finansowej. W uzasadnieniu nie wskazał przyczyn tak długiego rozpoznawania zażalenia i kto jest za to odpowiedzialny (art. 38 Kpa). W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia napisano, że organ zażaleniowy zweryfikował wysokość nałożonej grzywny, co zdaniem skarżącego jest pustym frazesem, bowiem bez badania sprawy po prostu zatwierdzono postanowienie organu I instancji Dlatego postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się z naruszeniem art. 6 konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego w/w przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 134 § 1 w/w ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z zupełnie innych przyczyn niż w niej podniesione. Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. 1991r. Nr 36, poz. 161 ze zm.). Przepis ten stanowi, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W wyroku z dnia 3 grudnia 2003r., sygn. akt II SA/Kr 458/00 Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie (publ. LexPolonica nr 366930) wskazał, że na podstawie art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, ale jest obowiązany do badania z urzędu, i to na każdym etapie postępowania, dopuszczalności egzekucji administracyjnej. W związku z powyższym, należy stwierdzić, że organ administracyjny prowadząc postępowanie egzekucyjne winien z urzędu zbadać dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Obowiązek ten może być realizowany przez organ administracyjny na każdym etapie postępowania egzekucyjnego. Aby organ mógł skutecznie zbadać dopuszczalność egzekucji niezbędna jest mu wiedza o decyzjach, mocą których określony obowiązek został ustalony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 2002r., sygn. akt III SA 3457/00, publ. LexPolonica nr 360264, Monitor Podatkowy 2003/4 str. 45 i Monitor Podatkowy 2003/5 str. 47). Jak wynika z akt sprawy, organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji - odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu – wskazał, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zdaniem organu zażaleniowego argumenty zawarte w zażaleniu mają charakter merytorycznych zarzutów do zakończonego postępowania administracyjnego w przedmiocie rozbiórki i nie mogą być wzięte pod uwagę na obecnym etapie postępowania egzekucyjnego. Należy wskazać, że powyższe stwierdzenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest słuszne, to jednak organ drugo-instancyjny w swoich rozważaniach w ogóle pominął dyspozycję art. 29 § 1 w/w ustawy w zakresie związania go z urzędu obowiązkiem zbadania dopuszczalności egzekucji administracyjnej w niniejszym postępowaniu. Dlatego zarówno organ I, jak i II instancji na podstawie art. 29 § 1 w/w ustawy winny z urzędu zbadać, czy nałożony obowiązek wynikający z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] października 2000r. Nr [...] podlega w ogóle egzekucji. W/w decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. zapadła na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a więc w postępowaniu legalizacyjnym, które jest specyficznym postępowaniem zmierzającym do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W tym miejscu należy wskazać, że obowiązek wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nie podlega egzekucji, bowiem przepis art. 51 (w brzmieniu obowiązującym na datę wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Nr [...]) określa dalszy tok postępowanie organu administracyjnego na wypadek nie wykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, które winno być przeprowadzone z urzędu. W przypadku nie wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, organ prowadzący postępowanie legalizacyjne stosuje ust. 2 tego przepisu. W konsekwencji właściwy organ nakazuje w drodze decyzji zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego. Są to sankcje, które organ z urzędu nakłada w wyniku nie wykonania obowiązku określonego w art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. W związku z powyższym, należy stwierdzić, że w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane nie można zmusić osoby, na którą nałożono obowiązek na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy - do legalizacji (np. samowoli budowlanej). Dlatego egzekucja administracyjna obowiązku wynikającego z w/w przepisu jest niedopuszczalna w drodze ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zarówno organ I, jak i II instancji, po przeprowadzeniu ponownego postępowania, winny z urzędu wziąć pod uwagę w/w okoliczność. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.