II SA/Op 445/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2007 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez J. G., jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...], którą to decyzja Kolegium, działając na podstawie art. 1 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), umorzyło postępowanie odwoławcze, wszczęte na skutek odwołania złożonego przez B. B., J. G. oraz E. M. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...], o ustaleniu Publicznemu Samodzielnemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej A w O. lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie lądowiska dziennego dla śmigłowców sanitarnych na terenie części działek nr B i nr C k.m. [...] przy [...] w O. wraz z niezbędnymi przyłączami i urządzeniami infrastruktury. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż opisaną wyżej decyzją, wydaną na wniosek Publicznego Samodzielnego Zakładu Opieki Zdrowotnej A w O., organ pierwszej instancji ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego, określając warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Na załączonej do decyzji mapie w skali 1:500 przedstawiono linie rozgraniczające teren inwestycji. W odwołaniu B. B., J. G. oraz E. M., kwestionując podjęte rozstrzygnięcie, z uwagi na fakt, iż decyzja opiera się na nieprawdziwych informacjach udostępnionych przez wnioskodawcę i została przygotowana oraz wydana z rażącym naruszeniem prawa. We wniosku pozostawiono niewypełnioną pozycję dotyczącą granic obszaru oddziaływania inwestycji i tego obszaru nie zaznaczono na mapie w skali 1:1000. Odwołujący podnieśli, że niezgodne z prawdą jest oznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji na mapie w skali 1:500, gdyż nie odpowiada ono izofonie LAeq16D = 55 dB(A) dla 1,0 lotu/dzień, która swym zasięgiem wychodzi nie tylko poza granice działek nr B i nr C, ale również poza wschodnia i zachodnią granicę terenu A. Nie uwzględniono faktu, że podczas próbnego lotu helikoptera wibracja powietrza wywołała drgania drewnianej więźby dachowej domów przy ul. [...], [...] i [...]. Poza tym lądowisko usytuowane zostało zbyt blisko hotel pielęgniarek, który będzie naturalna przeszkodą lotniczą zagrażającą bezpieczeństwu lotów. Zdaniem wnoszących odwołanie, decyzja została uzgodniona w oparciu o anonimowy tekst projektu, pozbawiony znamion dokumentu w rozumieniu art. 50 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołujący wskazali również na świadome zaniechanie przez dyrekcję A i Urząd Marszałkowski rozwiązania problemu lądowiska w latach 2001-2002 oraz pominięcie tej inwestycji w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co spowodowało wyeliminowanie jej z planów zagospodarowania miasta i województwa. Poza tym, plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący do 31 grudnia 2003 r. przewidywał lokalizację lądowiska w rejonie cmentarza przy ul. [...], jednak w latach 1999-2001 doszło do sprzedaży kilkudziesięciu działek w tym rejonie pod zabudowę mieszkaniową. W kolejnych pismach, stanowiących uzupełnienie odwołania, odwołujący wskazali, iż są stronami postępowania z uwagi na ogólną zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zawartą w art. 7 K.p.a. gdyż planowane lądowisko jest inwestycją celu publicznego, realizowaną przez instytucje publiczną i finansowaną ze środków publicznych. Wywiedli, iż jako mieszkańcy [...] współfinansują tę inwestycję ze swych podatków, a jako potencjalni pacjenci szpitalnego oddziału ratunkowego, współfiansowego ze składek na ubezpieczenie zdrowotne, chcą mieć pewność, że inwestycja nie okaże się chybiona. Ponadto ciężar gatunkowy wskazywanych w odwołaniu naruszeń prawa towarzyszących przygotowaniu i wydaniu zaskarżonej decyzji przemawia za tym, by odwołanie było rozpatrzone niezależnie od posiadania przez odwołujących statusu strony. Wskazali też na protesty grupy ok. 250 osób przeciwko wprowadzonej zmianie lokalizacji, podnosząc, że najkorzystniejsza jest lokalizacja na północ od ul. [...], spełniająca wszystkie wymogi określone w przepisach prawa. Z tego też powodu odwołujący wnioskowali o uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości. Organ odwoławczy podniósł jednak, że zgodnie z treścią art. 127 § 1 K.p.a., legitymację do wniesienia odwołania ma strona postępowania, a więc podmiot, który spełnia przesłanki, wypływające z treści art. 28 K.p.a. Legitymację tę ma zatem podmiot, który wykaże, że decyzja organu pierwszoinstancyjnego dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku prawnego, wynikających z przepisu prawa materialnego. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w okolicznościach badanej sprawy, należało zatem w pierwszej kolejności rozważyć dopuszczalność odwołania. Powołując się na przepis art. 50 ust. 1 oraz art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), organ odwoławczy wywiódł, że status strony postępowania w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przysługuje - poza inwestorem – także właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości, na których będzie lokalizowana inwestycja oraz osobom mającym tytuł prawny do nieruchomości położonych w zasięgu jej oddziaływania. Granice tego obszaru wyznacza oddziaływanie faktyczne, polegające w szczególności na emisji zanieczyszczeń oraz nadmiernego hałasu. Kolegium podkreśliło, iż lądowisko ma być usytuowane na działkach stanowiących własność Województwa [...], a użytkowanych przez PS ZOZ A. Tak samo przedstawia się stan prawny nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, za wyjątkiem działek nr D i E, stanowiących własność Gminy [...]. Organ wskazał, opierając się na ustaleniach raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, sporządzonego w równolegle prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, że świadczą one, iż ponadnormatywna emisja hałasu spowodowana funkcjonowaniem lądowiska ograniczy się do terenu we władaniu inwestora. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) inwestycja celu publicznego jest przedsięwzięciem służącym zaspokojeniu potrzeb danej wspólnoty samorządowej lub potrzeb ogólnospołecznych, jednak nie oznacza to rozszerzenia kręgu stron postępowania, natomiast działanie w interesie publicznym przez osobę fizyczną, której interes prawny nie został naruszony, nie daje jej przymiotu strony i tego rodzaju działania mogą być podejmowane w ramach instytucji skarg i wniosków. Ponadto przepis art. 7 K.p.a. nie może być samoistną podstawą nabycia jakichkolwiek uprawnień materialnoprawnych przez osoby nie będące stronami postępowania administracyjnego. W konkluzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. stwierdziło, iż odwołujący nie są legitymowani do wniesienia środka zaskarżenia od decyzji w sprawie lokalizacji lądowiska, gdyż nie są stroną tego postępowania, a to z kolei uzasadnia wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Skargę na powyższą decyzję wnieśli B. B., J. G. oraz E. M., przy czym skargę tę rozdzielono do odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego i potraktowano jako trzy odrębne skargi złożone przez każdą z osób ją wnoszących. Skutecznie wniesiona została do Sądu jedynie skarga J. G., gdyż skargi B. B. i J. M. zostały odrzucone postanowieniami tut. Sądu odpowiednio: z dnia 5 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Op 444/07 oraz z dnia 8 października 2007 r., sygn. akt II SA/Op 447/07. W treści obszernej skargi, wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., zarzucono, iż organ odwoławczy ograniczył się wyłącznie do sprawy formalnego statusu skarżących, pomijając zarzuty merytoryczne dotyczące dokumentacji technicznej i faktów wprowadzania do obiegu prawnego dokumentów obarczonych świadomymi przekłamaniami oraz istotnymi wadami prawnymi. Takie zawężenie postępowania, pozostawia nierozwiązanymi problemy rzeczywistych zagrożeń oraz naruszania prawa przez organ pierwszej instancji, występujących niezależnie od statusu skarżących w sprawie. Zarzucono, iż organ odwoławczy nie uwzględnił argumentu o upoważnieniu strony społecznej do występowania w sprawie z mocy art. 7 K.p.a., w związku z czym strona obywatelska, której szeroko rozumiane uprawnienia wynikające z interesu społecznego i słusznego interesu obywateli zostały naruszone, podtrzymuje protest, nie zgadzając się z interpretacją prezentowaną przez Kolegium. Nadto wskazano, iż w wyniku odwołań od decyzji środowiskowej, doszło do uchylenia tej decyzji w wyniku uznania racji odwołujących, w związku z czym unieważniony został materialnoprawny byt zarówno zaskarżonej decyzji dotyczącej wariantu II, jak i funkcjonującej nadal w obiegu prawnym decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] dotyczącej wariantu I. Poza tym podano, że postępowanie środowiskowe nie rozgraniczyło swojej decyzji do lokalizacji według wariantu I i II, a w postępowaniu tym strona społeczna występowała jako strona, w związku z czym status strony społecznej nie został zmieniony. Ponadto podniesiono argumenty analogiczne jak w odwołaniu oraz pismach składanych na etapie postępowania odwoławczego, dotyczące wadliwości decyzji organu pierwszej instancji w zakresie niebezpiecznej lokalizacji lądowiska oraz niekompletności wniosku, sprzeczności wniosków zawartych w raporcie oddziaływania na środowisko z wynikami obliczeń zawartych w sprawozdaniu z badań zasięgu hałasu lądowiska śmigłowców sanitarnych przy A w O. dla lokalizacji według wariantu II, a także rozbieżnej treści mapy zasadniczej, zawartej w egzemplarzu decyzji przesłanym wnioskodawcy z mapą zawartą w aktach sprawy, jak również ogólnikowego oznaczenia we wniosku wielkości hałasu, wskazując, że zasięg izofony LAeq16D = 55 dB(A) dla 1,0 lotu/dzień wynosi ok. 238 m, wychodzi poza granice terenu A i obejmuje znajdujący się tam hotel pielęgniarski oraz 17 domów po zachodniej stronie A, jest przy tym zasadniczo różny od zasięgu izofony LAeq16D = 60 dB(A) dla 1,0 lotu/dzień, wynoszącego ok. 100 m, co – wedle skarżących - ma zasadnicze znaczenie dla określenia wykazu stron. Zarzucono również, że decyzja organu pierwszej instancji ograniczyła się do wskazania numerów działek, bez wskazania dokładnej lokalizacji lądowiska, w związku z czym na mapie nie oznaczono zasadniczych parametrów lądowiska takich jak pole wzlotu oraz korytarz podejścia do lądowania i korytarz startów, a w konsekwencji nie oznaczono również ustawowo wymaganych granic obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, w związku z czym organ nie mógł wydać pozytywnej decyzji lokalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, odwołując się do merytorycznego uzasadnienia stanowiska, zawartego w motywach zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 12 listopada 2007 r. skarżący podał, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Powyższe oznacza konieczność oceny zgodności stanowiska organów administracji przedstawionych w ich rozstrzygnięciach z przepisami prawa materialnego, jak też w zakresie zgodności ze stosowanymi w toku postępowania przepisami postępowania administracyjnego. Negatywna ocena legalności zaskarżonej decyzji skutkuje uchyleniem lub stwierdzeniem jej nieważności, co prowadzi eliminacji z porządku prawnego. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności stanowiące podstawę uwzględnienia skargi wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a. - skarga podlega oddaleniu na mocy art. 151 P.p.s.a. Oceniając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd nie stwierdził, by naruszała ona przepisy prawa w stopniu określonym w cytowanym wyżej przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a. Punktem wyjścia rozważań, które doprowadziły Sąd do takiej oceny legalności zaskarżonej decyzji jest okoliczność, iż u jej podstaw legło uregulowanie, zawarte w art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., upoważniające organ odwoławczy do umorzenia postępowania w sytuacji, gdy środek zaskarżenia złożony został przez podmiot nieposiadający przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Zaznaczać należy, iż na gruncie procedury administracyjnej, legitymację strony do wniesienia odwołania ocenia się według przepisów art. 28, 29 i 30 K.p.a. Dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony. Skuteczne jest zatem odwołanie, wniesione na podstawie subiektywnego przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Obowiązkiem organu odwoławczego jest jednak przede wszystkim ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, a więc m.in., czy zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do wniesienia tego środka zaskarżenia. Oczywiście niedopuszczalnym jest bowiem odwołanie wniesione przez osobę nie mającą takiej legitymacji. Jeżeli jednak skarżący twierdzi - tak jak w niniejszej sprawie - że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, to wówczas żądanie skarżącego daje podstawę do wszczęcia postępowania odwoławczego (bo mógł on być stroną, którą pominięto w postępowaniu w pierwszej instancji). Takie twierdzenie wnoszącego odwołanie powinno natomiast zostać zweryfikowane przez organ odwoławczy w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego. Brak pozytywnej weryfikacji, czyli ustalenie przez organ braku istnienia przesłanki z art. 28 K.p.a., stwarza po stronie organu obowiązek zakończenia wszczętego w ten sposób postępowania, determinując do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Stanowisko co do prawidłowości zastosowania w takiej sytuacji przez organ przepisu art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. jest od dawna ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1997 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1994 nr 4, poz. 119; oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 1986r., sygn. akt III SA 1377/86, ONSA 1989 nr 1, poz. 1 i z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 942/05, ONSAiWSA 2007 nr 2, poz. 50). Oceniając nadal zaskarżoną decyzję, nie sposób nie dostrzec, że w postępowaniu odwoławczym, zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu art. 138 § 1 K.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję (jedną), w której powinien rozstrzygnąć o wszystkich odwołaniach. Rozstrzygnięcia te mimo, iż zawarte w jednym akcie administracyjnym i wydane w jednej sprawie, mogą być różne w stosunku do jednego czy kilku odwołujących się. Warunkiem sine qua non zgodności z prawem decyzji zawierającej takie rozstrzygnięcia jest to, by nie pozostawały one ze sobą w sprzeczności (aby np. jednym uchylono kwestionowaną decyzję, natomiast drugim utrzymano ją w mocy). Dopuszczalna jest zatem sytuacja, w której nastąpi umorzenie postępowania odwoławczego w stosunku do wszystkich wnoszących odwołanie, z uwagi na ustalenie w postępowaniu odwoławczym, iż nie posiadają oni interesu prawnego, który dawałby im legitymację do udziału w postępowaniu w charakterze strony. W rozpoznawanej sprawie wystąpiła właśnie taka sytuacja. Przechodząc do prawidłowości ustalenia przez organ odwoławczy istnienia po stronie skarżącego braku przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., wskazać na wstępie należy, iż zgodnie z treścią tego przepisu, stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy przedmiot postępowania. Ustawodawca, definiując pojęcie strony postępowania administracyjnego, wskazał zatem wyraźnie na powiązanie określonego podmiotu z interesem prawnym. Chodzi tu więc nie o interes faktyczny, dający się nawet racjonalnie uzasadnić, ale o interes prawny, to jest taki, który wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu, przesądzający o możliwości prowadzenia administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego z jego udziałem. Interes prawny musi być interesem indywidualnym danego podmiotu, dotyczącym go bezpośrednio. W tym zakresie utrwalony pozostaje pogląd, zarówno orzecznictwa, jak i doktryny, że interes prawny, legitymujący stronę postępowania, wywodzi się z prawa materialnego i musi to być własny interes danego podmiotu, a brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną nie pozwala na uznanie za stronę (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04, System Informacji Prawnej LEX nr 171196, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 9/96, ONSA 1997 nr 3, poz. 102, a także J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 230 oraz W. Sługiewicz w glosie do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt III CKN 268/00, Rejent 2001, nr 4, s. 111). Reasumując - szczególnymi cechami interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i w prawie administracyjnym jest, po pierwsze, bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a wspomnianą normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny. Oznacza to, że interes prawny ma tylko ten podmiot, którego sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest natomiast jego realność, co oznacza, że interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny. W świetle powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi, stwierdzić należy, iż oceny istnienia interesu strony nie można wyprowadzać z treści wskazywanego w skardze art. 7 K.p.a. Przepis ten statuuje bowiem ogólną zasadę procedury administracyjnej, określaną w doktrynie zasadą uwzględniania w postępowaniu i załatwianiu spraw interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (por. J.Borkowski [w:] B.Adamiak, J.Borkowski: "Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 34). Zasada ta wiąże organy administracji publicznej w całym toku postępowania administracyjnego od chwili jego wszczęcia. Przepis art. 7 K.p.a. nie może być natomiast podstawą nabycia przez stronę postępowania jakichkolwiek uprawnień materialnoprawnych. Jak słusznie wskazywano w orzecznictwie, zasada uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie może powodować naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż przepisy prawa materialnego wyznaczają treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 3126/00, System Informacji Prawnej LEX nr 81779). Na gruncie powyższego, należy ostatecznie przyjąć, że istotne zagadnienie, niezbędne do rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie, sprowadza się do kwestii, czy w świetle art. 28 K.p.a. skarżący legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu dotyczącym decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego - lądowiska śmigłowców sanitarnych dla wariantu II lokalizacji, tj. na działkach B i C, obręb K. w O. Postępowanie powyższe prowadzone było w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.). Na gruncie tej ustawy, decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma szczególny charakter. Nie rodzi praw do terenu ani też nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek robót budowlanych. Jej istotą jest przesądzenie, w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, o możliwości realizacji inwestycji oraz określenie warunków, wynikających z przepisów prawa, w tym odnoszących się do ochrony interesów prawnych innych osób. W myśl art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stronami postępowania administracyjnego o wydanie takiej decyzji będą zainteresowany inwestor oraz właściciele nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana. W związku z zawartym w art. 54 pkt 2 lit. d tej ustawy nakazem określenia w decyzji wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, status strony postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego mogą mieć również inne podmioty, które, powołując się na konkretny przepis prawa, wykażą interes prawny w tym postępowaniu. Tymi innymi podmiotami mogą być właściciele nieruchomości, jakie znajdują się w sferze oddziaływania inwestycji. Zdaniem Sądu, oczywistym jest, że granice wyznaczające obszar oddziaływania danej inwestycji muszą wynikać z przepisów prawa materialnego. Podzielić w tym miejscu należy stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 Kodeksu cywilnego do uczestniczenia jako strona w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2005r., sygn. akt OSK 682/04, System Informacji Prawnej LEX 176144). W tym miejscu należy podać, że omawiana ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaczęła obowiązywać od dnia 11 lipca 2003 r., zastępując ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym, utrwalonym na tle ostatnio wymienionej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., przyjmowane było, iż do kręgu stron w postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, należą - poza podmiotem zainteresowanym uzyskaniem danej decyzji, tj. wnioskodawcą, inwestorem - właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości wchodzących do obszaru, na którym realizowana jest inwestycja oraz właściciele lub użytkownicy wieczyści gruntów położonych w najbliższym otoczeniu realizowanej inwestycji, tj. bezpośrednio z nią sąsiadujących. Natomiast właściciele lub użytkownicy wieczyści gruntów położonych dalej należeć mogą do tego kręgu tylko wtedy, o ile zamierzona inwestycja dotyczyła ich bezpośrednio "wywołując dla nich uciążliwe skutki" (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2001 r., sygn. akt OSP 1/01, ONSA 2001 nr 4, poz. 146 oraz uchwała 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1995 r., sygn. akt VI SA 20/95, ONSA 1996 nr 2, poz. 54, a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2001 r., sygn. akt IV SA 594/99, System Informacji Prawnej LEX nr 54166 i z dnia 25 września 1995 r., sygn akt VI SA 13/95, ONSA 1995 nr 4, poz. 154). W uzasadnieniach wskazanych wyżej orzeczeń w sposób jednoznaczny stwierdzano, że interes prawny do uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu musi być rozumiany jako interes oparty na przepisach prawa materialnego ("mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby"). Od interesu prawnego odróżniano wyraźnie interes faktyczny, przejawiający się zainteresowaniem sposobem rozstrzygnięcia danej sprawy, nie jednak poparty konkretnym przepisem prawa materialnego, który mógłby stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracyjnego. Interes faktyczny nie uzasadniał uczestnictwa na prawach strony w dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Skład orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że zaprezentowany wyżej kierunek wykładni przepisów ustawy z dnia 27 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym daje się przenieść na grunt aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z racji podobieństwa uregulowań zawartych w tych ustawach. W szczególności podobieństwa między obiema decyzjami istnieją w określeniu koniecznych elementów, jakie powinna zwierać jej treść (por. art. 54 ustawy z dnia planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 42 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) oraz w określeniu przez wnioskodawcę (inwestora) granic terenu objętego wnioskiem. Poza tym, przepis art. 41 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowił, że granice terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinny obejmować teren, którego wniosek dotyczy oraz najbliższe otoczenie terenu, natomiast przepis art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówi, iż granice terenu objętego wnioskiem obejmować mają teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który konkretna inwestycja będzie oddziaływać. Ochrona interesów osób trzecich, o której mowa w art. 54 pkt 2 lit. d tej ustawy będzie zapewniona wówczas, gdy ustalenia zawarte w decyzji o lokalizacji celu publicznego nie naruszają żadnej normy prawnej, która ma za cel ochronę dóbr prawnych tych osób. W związku z tą częścią zarzutów skargi, która odnosi się do faktu uczestnictwa skarżącego w prowadzonym postępowaniu w ramach interesu społecznego, wskazać także należy, iż z faktu, że zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym strony postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o wszczęciu postępowania oraz o postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, nie można wywodzić, iż stroną postępowania w tym przedmiocie jest każda osoba, która tylko z obwieszczeniem się zapozna i zechce wziąć w nim udział. Prawidłowa wykładania cytowanego przepisu prowadzi do stwierdzenia, iż jest on przepisem szczególnym w stosunku do regulacji zawartej w K.p.a. tylko o tyle, o ile dotyczy kwestii doręczania stronom zawiadomień i rozstrzygnięć zapadłych w toku postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nakazuje bowiem doręczanie ich jedynie niektórym stronom (inwestorowi oraz właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego). Pozostałe zaś strony pozwala zawiadomić poprzez obwieszczenie i w sposób zwyczajowo przyjęty. W tym zakresie przepis ten stanowi modyfikację reguł, określonych w art. 39 i nast. K.p.a., dopuszczoną przez art. 49 K.p.a. Nie stanowi on natomiast samoistnej podstawy do wywodzenia interesu prawnego dla każdego podmiotu, w tym także podmiotu będącego członkiem wspólnoty gminnej i kwestionującego, jak w przypadku skarżącego, racjonalność lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak już wcześniej wskazano, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym precyzuje krąg podmiotów, którym służy przymiot strony. Na gruncie tej ustawy, również w odniesieniu do postępowań o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, krąg ten jest dodatkowo ograniczony w porównaniu z przepisami procedury administracyjnej, albowiem z mocy art. 53 ust. 2 tej ustawy w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wyłączone jest zastosowanie przepisu art. 31 § 4 K.p.a., w myśl którego przewidziane jest zawiadomienie przez organ administracji publicznej, wszczynającego postępowanie w sprawie dotyczącej innej osoby, organizacji społecznej, jeżeli uzna, że może ona być zainteresowana udziałem w postępowaniu ze względu na swoje cele statutowe i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z uwagi na zapis art. 53 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego może zatem wziąć udział organizacja społeczna na prawach strony, lecz wyłącznie z własnej inicjatywy, jeśli jest zainteresowana udziałem w tym postępowaniu ze względu na swoje cele statutowe i gdy przemawia za tym interes społeczny. Tym bardziej ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje udziału nieznanej przepisom procedury administracyjnej ani przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "strony obywatelskiej", które to określenie było używane w skardze. Tak samo nie mają znaczenia argumenty dotyczące potencjalnej możliwości korzystania z inwestycji albo partycypowania w kosztach jej budowy i funkcjonowania z racji ponoszenia obciążeń podatkowych, gdyż te argumenty przemawiają za istnieniem interesu faktycznego, a nie prawnego w postępowaniu o ustalenie warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego. W świetle tego, co zostało dotąd wskazane, z przepisów samej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skarżący nie może skutecznie wywieść swego interesu prawnego do bycia stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie lądowiska. Nie jest bowiem ani właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tj. działek o numerach geodezyjnych B i C z karty mapy [...], ani też nie jest właścicielem wieczystym działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Stosownie do treści art. 133 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga na podstawie akt sprawy. Z dokumentacji zawartej w aktach sprawy, tj. wypisu z ewidencji gruntów oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej, stanowiącego załącznik do wniosku inwestora (rys. "d"), wynika natomiast bezspornie, że skarżący jest współwłaścicielem działek o numerach F, G oraz H, położonych jednak w pewnym oddaleniu od działek objętych wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, w wyniku którego wydana została przez Prezydenta Miasta [...] decyzja z dnia [...]. Żadna z nich nie graniczy z działkami o numerach B i C. Oceniając nadal zaskarżoną decyzją pod kątem prawidłowości ustalenia istnienia po stronie skarżącego przymiotu strony, przypomnieć trzeba, iż przymiot strony służyłby skarżącemu wówczas, gdyby jego nieruchomość pozostawała w zasięgu oddziaływania inwestycji wyznaczonym przepisami prawa materialnego. Jak słusznie wskazuje się w doktrynie, granice obszaru oddziaływania wyznacza oddziaływanie faktyczne, polegające w szczególności na emisji zanieczyszczeń, powodowaniu nadmiernego hałasu, a nawet utrudnianiu nasłonecznienia. Ocena prawna dopuszczalności tych wpływów powinna opierać się na przepisach prawa powszechnie obowiązującego, dotyczących tychże sfer oddziaływania (por. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" pod. red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2006, s. 404). Takimi przepisami, określającymi zasięg oddziaływania konkretnego przedsięwzięcia na środowisko są przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednol. Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) i wydane z upoważnienia tej ustawy przepisy wykonawcze, określające rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Inwestycja w postaci lądowiska helikopterów, dla której ustalono warunki zabudowy decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], jaką usiłuje teraz wzruszyć skarżący, jest zaliczana do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla której sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko jest fakultatywne. Stanowi o tym przepis § 3 ust. 1 pkt 55 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Z woli ustawodawcy, raport o oddziaływaniu na środowisko przeniesiony został do etapu postępowania związanego z udzieleniem pozwolenia na budowę, z tego względu w sprawie niniejszej, toczącej się na etapie ustalania lokalizacji celu publicznego, ustalenia raportu oddziaływania na środowisko można, jak słusznie stwierdziło Kolegium, wykorzystywać jedynie posiłkowo. Zaznaczyć należy, iż w celu zredukowania ilości postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla tego samego przedsięwzięcia, przepisem art. 1 pkt 19 ustawy z dnia z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954) od dnia 28 lipca 2005 r. zmieniono przepis art. 46 ustawy Prawo ochrony środowiska, przewidując w ust. 3 tego przepisu, że w postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla tego samego przedsięwzięcia przeprowadza się jednokrotnie. Jednocześnie skreślono przepis art. 46 ust. 4 pkt 1 tej ustawy, co spowodowało zniesienie obowiązku przeprowadzania postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i gospodarowania terenu. Prowadzenie takiego postępowania przewiduje się tylko na etapie wydawania pozwolenia na budowę oraz innych decyzji, określonych art. 46 ust. 4 pkt 3-9 i ust. 4a. tej ustawy. Dla oceny, czy działki nr F, nr G oraz nr H, stanowiące współwłasność skarżącego, znajdują się w zasięgu oddziaływania inwestycji, czyli czy decyzja nie narusza żadnej normy prawnej, mającej na celu ochronę dóbr prawnych skarżącego, znaczenie mają niewątpliwie przepisy obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 178, poz. 1841). W załączniku nr 1 do tego rozporządzenia w tabeli 2, określono dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku powodowanego przez starty, lądowania i przeloty statków powietrznych oraz linie elektroenergetyczne, w którym dla statków powietrznych zróżnicowano obszary A ochrony uzdrowiskowej i tereny szpitali, domów opieki, zabudowy związanej ze stałym lub wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży, dla których ustalono poziom hałasu wynoszący 40 dB w nocy i 55 dB porze dziennej, natomiast dla terenów zabudowy mieszkaniowej jedno- i wielorodzinnej oraz zabudowy zagrodowej i terenów rekreacyjno-wypoczynkowych poza miastem ustalono te wartości wynoszące odpowiednio 50 dB i 60 dB. Z uwagi na fakt, iż we wniosku w sposób wiążący został określony zarówno rodzaj inwestycji, polegającej na budowie lądowiska dziennego dla śmigłowców sanitarnych, jak i granice terenu inwestycji, ta ostatnia wartość ma decydujące znaczenie przy ustalaniu, czy działki skarżącego są położone w zasięgu oddziaływania inwestycji. Stąd wskazywane w skardze, a wcześniej w odwołaniu, wadliwości odnośnie wykreślenia linii poziomu hałasu o poziomie 55 dB, nie mogą mieć znaczenia dla ustalenia po stronie skarżącego statusu strony postępowania, gdyż nie dotyczą one, po pierwsze, strefy zabudowy mieszkaniowej, a po wtóre – we wniosku oraz w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], wyraźnie sprecyzowano, że ustalenia warunków zabudowy dotyczy lokalizacji lądowiska dziennego, co oznacza, że w grę mogą wchodzić jedynie wartości poziomu hałasu ustalone dla pory dziennej. W tym kontekście nie mogą też mieć znaczenia prawnego wyrażane w skardze obawy, że w przyszłości lądowisko będzie wykorzystywane jako lądowisko całodobowe. Zasadnie organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, pomocniczo oparł się na ustaleniach raportu oddziaływania na środowisko. Z lektury zalegającego w aktach sprawy aneksu do raportu oddziaływania na środowisko z września 2006 r., obejmującego wariant II lokalizacji na działkach B i C, wynika, że zawiera on mapę zasięgu hałasu o poziomie LAeq16D= 60 dB dla średniej liczby lotów wynoszącej 0,5 i 1 lotu/dzień (rys. 3), na której przedstawiono zasięgi hałasu określonego przez linie jednakowego poziomu hałasu zgodnie z wymogami rozporządzenia. Według sprawozdania z badań zasięgu hałasu, opracowanego przez Politechnikę [...], stanowiącego załącznik nr 2 do wspomnianego aneksu, obliczeń dokonano dla charakterystyki hałasowej dla śmigłowca Bell 222 i Bell 212. Z porównania podstawowych danych sprzętu lotniczego, tj. śmigłowców PZL Mi-2RL oraz Bell 222, wynika, iż moc silników obu śmigłowców wynosi odpowiednio 400 KM i 551 KM, a zatem przy dokonywaniu obliczeń przyjęte zostały dane dotyczące śmigłowca o większej mocy. Dodać jedynie przyjdzie, że omawiany aneks do raportu oddziaływania na środowisko ma walor opinii, przy czym brak jest podstaw, by można było podważać rzetelność tej opinii. Stosownie do zapisu w punkcie 4.1.2., na stronie 7 tego opracowania, zasięg hałasu dla natężeń o poziomie LAeq16D= 60 dB, dla lądowiska zlokalizowanego według wariantu II, nie wykracza poza granice A. Z treści mapy zasięgu hałasu o poziomie LAeq16D= 60 dB dla średniej liczby lotów wynoszącej 0,5 i 1 lotu/dzień (rys. 3) wynika, iż działki należące do skarżącego nie znajdują się w zasięgu oddziaływania inwestycji, gdyż nie mieszczą się w obszarze wyznaczonym liniami przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu o wartości 60 dB. W konkluzji ostatniego fragmentu rozważań należy uznać, iż obszar oddziaływania spornej inwestycji, zważywszy na jej wpływ na środowisko, według parametrów określonych dla terenów zabudowy mieszkaniowej, zamyka się w granicach działek inwestora. Z uwagi na lokalizację działek skarżącego, nie są one położone w granicach oddziaływania inwestycji. Z przedstawionych wyżej względów, interesu prawnego skarżącego nie można wyprowadzić zatem z uregulowań zawartych w przepisach z zakresu ochrony środowiska. Podsumowując stwierdzić przyjdzie, że po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Bada więc zaskarżone orzeczenie pod kątem wszelkich naruszeń prawa, a nie tylko w skardze wskazanych. Tak przeprowadzona ocena wykazała, że istnienia interesu prawnego skarżącego nie można wyprowadzić z przepisów prawa materialnego, co skutkuje stwierdzeniem, iż skarżący nie należy do kręgu stron postępowania dotyczącego ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie lądowiska dziennego dla śmigłowców sanitarnych na terenie części działek nr B i nr C, zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]. Działki skarżącego nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji, nie graniczą również z działkami, na których inwestycja ma być zlokalizowana i są położone w dalszej odległości, w związku z czym nie mieszczą się w zasięgu oddziaływania inwestycji. Za trafne zatem należało uznać merytoryczne stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie. W toku postępowania odwoławczego nie stwierdzono także innych wad dotyczących procedury administracyjnej. W szczególności, zaskarżone rozstrzygnięcie prawidłowo oparto o przepis art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Dopełniająco wyjaśnić jeszcze należy, że wprawdzie, dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ramach zakreślonych przepisem art. 134 P.p.s.a., Sąd może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga (art. 135 P.p.s.a.), jednakże może to uczynić tylko wówczas, gdy jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Z uwagi jednak na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, opartego na stwierdzonym przez organ odwoławczy braku interesu prawnego po stronie skarżącego, które Sąd uznał za prawidłowe, taka możliwość w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła. Gdyby Sąd wyszedł poza granice sprawy i uczynił przedmiotem rozpoznania legalność ostatecznej decyzji administracyjnej w ramach rozpoznawania zagadnienia, jakim było istnienie przymiotu strony, omawiany przepis art. 135 P.p.s.a. zostałby naruszony. Przedmiot badania w rozpoznawanej sprawie ograniczył się zatem wyłącznie do oceny legalności zaskarżonej decyzji, nie zaś decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]. Decyzja ta nie mogła być skutecznie kwestionowana przez podmiot, któremu nie służyły prawa strony w postępowaniu, które nią zakończono. Z tego też względu przez Sąd nie mogły być rozpatrywane wszelkie, kierowane przez skarżącego pod adresem tejże decyzji, merytoryczne zarzuty, w tym dotyczące skali mapy przedłożonej do wniosku, a także dotyczące uchylenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, skoro skarżącemu nie służył przymiot strony w postępowaniu dotyczącym lokalizacji inwestycji. W tym stanie rzeczy, opierając się na treści art. 151 P.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi.