III SA/Kr 715/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Piotr Lechowski (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Kremer WSA Halina Jakubiec Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi C. P., W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego skargę oddala Decyzją z dnia [...] [...], po rozpatrzeniu odwołań W. C. i C. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...], umarzającą wszczęte postanowieniem z dnia [...] postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości stanowiącej działkę ewid. Nr [...] położoną w obrębie [...] jedn. ewid. K. – N. H., objętą księgą wieczystą [...] współwłasności C. H. P. i W. S. C. po połowie z nieruchomościami sąsiednimi a to; nieruchomością obj. KW [...] składającą się z działki [...] współwłasności R. R. – P., nieruchomością obj. Lwh [...] B. stanowiącej działkę Nr [...] własności M. z K. S. oraz z nieruchomością obj. KW [...] składającej się z działki Nr [...] własności Gminy K. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego oparto na przepisach art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 105 § 2 kpa. Uzasadniając swoją decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne rozstrzygnięcia. C. P. jako współwłaścicielka w połowie nieruchomości objętej KW [...] stanowiącej m.in. działkę ewid. Nr [...] wniosła o rozgraniczenie tej nieruchomości z nieruchomościami sąsiednimi stanowiącymi działki, Nr [...] obj. KW [...] własności R. R. - P., Nr [...] objętej Lwh [...] B. wpisanej na własność M. z K. T. oraz Nr [...] obj. KW [...] własności Gminy K. Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] wszczął postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy nieruchomością stanowiącą działkę Nr [...] współwłasności C. P., a wskazanymi wnioskiem sąsiednimi nieruchomościami oraz upoważnił do wykonania czynności technicznych rozgraniczenia geodetę R. D. Datowanym na 16 stycznia 2007 r. pismem, które wpłynęło do Urzędu 19.01.2007 r., C. P. wniosła o "unieważnienie postępowania rozgraniczeniowego" przeprowadzanego przez upoważnionego geodetę R. D., co do tej nieruchomości. Pismo to organ I instancji potraktował jako rezygnację z postępowania rozgraniczeniowego i cofnięcie wniosku. W trybie art. 105 § 2 kpa organ I instancji o cofnięciu wniosku zawiadomił strony objęte postanowieniem o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, które w zakreślonym terminie nie wniosły sprzeciwu co do umorzenia. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta na podstawie art. 105 § 2 kpa umorzył postępowanie rozgraniczeniowe, pomiędzy działką ewid. Nr [...] a działkami wymienionymi w postanowieniu o wszczęciu postępowania. Odwołania od tej decyzji złożyli W. C. i C. P.. W. C. stwierdził, że nie wyraża zgodny na rozgraniczenie, którego koszty miałby ponosić. Podnosił, że w sprawie działki, której jest współwłaścicielem prawdopodobnie popełnione zostało przestępstwo, które ukrywają służby geodezyjne, a polegające na tym, że zostali bez odszkodowania pozbawieni działki. C. P. w swoim odwołaniu podnosiła, że dwukrotnie wnosiła o unieważnienie a nie o umorzenie postępowania rozgraniczeniowego, z powodu uchybień formalno prawnych a w szczególności nieinformowania stron, niewłaściwego ich ustalania i powiadamiania o czynnościach rozgraniczenia. Podnosiła, że organ ewidencji – Wydział Geodezji ukrywa fakt istnienia podwójnej numeracji działek oraz będących podstawą zmian dowodów. Oświadczyła, że nie wyraża zgody na rozgraniczenie na jej koszt i domagała się zwrotu pieniędzy od geodety upoważnionego. Podejmując rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy zaskarżoną decyzję, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż postępowanie o rozgraniczenie zostało wszczęte na wniosek C. P., a zatem zgodnie z art. 105 § 2 kpa organ administracji może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Wskazano, że przepisy postępowania administracyjnego nie przewidują unieważnienia postępowania rozgraniczeniowego, natomiast zakończenie sprawy rozpoczętej wnioskiem mogło nastąpić jedynie przez umorzenie postępowania. Podkreślono, iż z treści pisma złożonego dnia 19.01.2007 r., a także z załączonego oświadczenia o wycofaniu pełnomocnictwa udzielonego geodecie uprawnionemu wynikało, iż C. P. rezygnuje z prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego i z tego powodu wnosi o jego unieważnienie. Wskazano, że podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania zostało poprzedzone zawiadomieniem o cofnięciu wniosku stron postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję (połączoną ze skargą na inna decyzję SKO również z dnia [...] będącą przedmiotem sprawy [...]) wnieśli C. P. i W. C. z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności "jako niewykonalnej albowiem postępowanie rozgraniczeniowe od samego początku było niewykonalne, wobec nieuregulowanego stanu prawnego działki". Skargę oparto na zarzutach naruszenia przepisów art. 7, 9, 10 § 1 i 28 oraz 105 § 2 kpa, 156 § 1 pkt 5 kpa. Zdaniem skarżących postępowanie od samego początku było "bezprzedmiotowe, jako że dotyczyło działek o nieuregulowanym stanie prawnym. Skarga nie kwestionuje, że pismem z dnia 19 stycznia 2007 r. skarżąca C. P. zrezygnowała z postępowania rozgraniczeniowego, ponieważ doszła do przekonania o jego bezzasadności w momencie, kiedy nieuregulowany pozostawał stan prawny jej działek i działek sąsiednich. Podnosiła, że powierzchnia działki [...] w księdze wieczystej jest mniejsza niż wykazywana w ewidencji gruntów, co jest konsekwencją przekształcenia się tej działki z działki [...], a wykaz zmian gruntowych nie nadawał się do wpisu. Te okoliczności powodują, że decyzja SKO jest niewykonalna, a rozgraniczenie mało doprowadzić do ujednolicenia zapisów w ewidencji gruntów z zapisem w księgach wieczystych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe ustalenia i stanowisko prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) – dalej ustawa ppsa – kryterium sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej stanowi zgodność z prawem. W sprawowaniu kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w myśl przepisu art. 134 § 1 ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi jest decyzja organu II instancji utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta umarzającą na podstawie art. 105 § 2 kpa wszczęte na wniosek skarżącej C. P. postępowanie rozgraniczeniowe jej nieruchomości stanowiącej działkę [...] z nieruchomościami sąsiednimi. Dokonana według wyżej wskazanych zasad kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do konstatacji, iż jest ona zgodna z prawem. Przepis art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn.zm.) stanowi, że rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miasta), oraz w przypadkach określonych w ustawie sądy (oczywiście sądy powszechne). Celem postępowania rozgraniczeniowego zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne – dalej ustawa – jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczeniu podlegają granice nieruchomości z przyległą nieruchomością lub nieruchomościami. Taka regulacja oznacza, że istotą sprawy o rozgraniczenie jest spór o zasięg prawa własności sąsiadujących nieruchomości, obrazowany przez spór co do przebiegu granic (Por. ST. Rudnicki, Sąsiedztwo nieruchomości, Zakamycze 1998 r., str. 80). W świetle przepisów art. 30 ust. 1 i 2 ustawy zasadą jest, że rozgraniczenie dokonywane jest na wniosek. Przepis art. 30 ust. 2 wyczerpująco wymienia przypadki, w których postępowanie o rozgraniczenie przeprowadza się z urzędu a to, przy scalaniu gruntów, a także gdy brak wniosku strony a przeprowadzenie rozgraniczenia uzasadniają potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny. Jak z powyższego wynika, przypadki w których rozgraniczenie może nastąpić z urzędu nie są liczne. Poza wypadkami, w których postępowanie rozgraniczeniowe może toczyć się z urzędu, postępowanie rozgraniczeniowe może toczyć się tylko na wniosek. Złożenie wniosku, jeżeli spełnia on wymogi formalne, obliguje organ do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, postanowieniem wydanym w trybie art. 30 ust. 4 ustawy. Wydane przez organ umocowany do przeprowadzenia rozgraniczenia postanowienie o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, określa które granice nieruchomości jej właściciel składający wniosek o rozgraniczenie uznaje za sporne z nieruchomością czy nieruchomościami sąsiednimi. Oznacza to, że w odniesieniu do postępowania rozgraniczeniowego o wielości stron tego postępowania decyduje liczba nieruchomości – tj. gruntów stanowiących odrębny przedmiot własności (współwłasności), z którymi ma być rozgraniczana nieruchomość właściciela składającego wniosek o rozgraniczenie. Każda nieruchomość sąsiednia może być przedmiotem własności (współwłasności) różnych osób fizycznych czy prawnych. Taka sytuacja występuje w sprawie. Wydane na podstawie art. 30 ust. 4 postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] nie zmienia faktu, iż jednym wnioskiem objęto żądanie rozgraniczenia z kilkoma nieruchomościami stanowiącymi przedmiot odrębnego prawa własności. W świetle uregulowań zawartych w rozdziale 6 – rozgraniczenie nieruchomości – ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym ustalenie przebiegu granicy następuje albo w wyniku zawarcia przed geodetą ugody mającej moc ugody sądowej (art. 31 ust. 4), albo w drodze decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o rozgraniczeniu nieruchomości (art. 33 ust. 1). Decyzję taką wydaje organ gdy wprawdzie do ugody nie doszło, ale ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Natomiast w przypadku, gdy mimo sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do ugody, a nie ma podstaw do wydania opartej na art. 33 ust. 1 decyzji o rozgraniczeniu, gdyż ustalenie granicy nie może nastąpić w oparciu o zebrane dowody lub zgodne oświadczenie stron – organ – umarza postępowanie administracyjne na podstawie art. 34 ust. 1 i 2 i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie znają instytucji "unieważnienia postępowania" w tym postępowania rozgraniczeniowego. Kodeks postępowania administracyjnego zna instytucję stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 kpa), a także stwierdzenia nieważności postanowień, od których przysługuje zażalenie (art. 126), a więc instytucję stwierdzenia nieważności określonego aktu, a nie postępowania, w którym ten akt podjęto. Złożenie przez skarżącą C. P. wniosku z dnia 19 stycznia 2007 r. o "unieważnienie postępowania rozgraniczeniowego" nastąpiło w sytuacji gdy nie było wydanej przez Prezydenta Miasta decyzji o rozgraniczeniu opartej na przepisie art. 33 ust. 1 ustawy, czy też decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego i o przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi wydanej na podstawie art. 34 ust. 2 i 3 ustawy. Zgodnie z przepisem art. 30 ust. 4 na postanowienie o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości nie służy zażalenie. Nie został zatem w postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek podjęty akt, względem którego możliwe było złożenie wniosku o stwierdzenie jego nieważności. Należy zatem podzielić stanowisko organu I i II instancji, iż pismo skarżącej C. P. należało potraktować jako cofnięcie wniosku o rozgraniczenie nieruchomości stanowiącej działkę [...] z nieruchomościami sąsiednimi. Mimo bowiem podkreślenia, że domaga się "stwierdzenia nieważności postępowania", Skarżąca dawała wyraz swemu stanowisku, że kontynuowanie postępowania rozgraniczeniowego uważa za niecelowe i przytaczała motywy tego stanowiska. Prawidłowość stanowiska organów co do tego, iż pismo skarżącej stanowiło cofnięcie wniosku o rozgraniczenie, potwierdza treść samej skargi, wedle której postępowanie od "początku było bezprzedmiotowe...", a skarga nie kwestionuje, iż pismem z 19.01.07 skarżąca zrezygnowała z postępowania rozgraniczeniowego. Zgodnie z przepisem art. 105 § 2 kpa organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Jak wyżej wskazano Prezydent Miasta był zobowiązany wszcząć na wniosek skarżącej postępowanie rozgraniczeniowe w zakresie objętym wnioskiem. Jednakże warunkiem umorzenia takiego postępowania wszczętego na wniosek strony jest brak sprzeciwu innych stron. Biorące udział w postępowaniu strony nie sprzeciwiły się umorzeniu postępowania. Brzmienie przepisu art. 105 § 2 kpa wyraźnie wskazuje, że interes społeczny może uzasadniać brak umorzenia postępowania mimo cofnięcia wniosku, a nie może uzasadniać umorzenia, na wniosek strony, na żądanie której wszczęto postępowanie. Oznacza to, iż dla organu obojętne są motywy, którymi kieruje się strona składając wniosek o umorzenie postępowania, które wszczęto na jej żądanie. Ustawa bowiem wskazuje tylko okoliczności, którymi organ winien się kierować by mimo wniosku postępowania nie umorzyć. Zbędna zatem dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji jest kwestia, czy rzeczywiście "stan prawny nieruchomości" mających urządzone księgi wieczyste jest nieuregulowany. Na marginesie wywodów skargi należy tylko zasygnalizować, iż w świetle przepisu art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 z późn. zm.) podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane z katastru nieruchomości, tj. dane z ewidencji gruntów i budynków. Ewidencję gruntów i budynków stosownie do art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne prowadzą starostowie – prezydenci miast w miastach stanowiących powiat. Ewentualne zmiany w ewidencji gruntów następują w tzw. postępowaniu ewidencyjnym - innym niż postępowanie rozgraniczeniowe. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.