VI SA/Wa 1569/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. B. na pismo Zastępcy Dyrektora Biura Analiz Systemu Bankowego Generalnego Inspektoratu Nadzoru Bankowego z dnia 18 lipca 2007 r. postanowił : odrzucić skargę Pismem z dnia 12 lipca 2007 r. L. B. zwrócił się do Generalnego Inspektoratu Nadzoru Bankowego - dalej zwany GINB, z wnioskiem o zlecenie kontroli przez biegłego rewidenta w S. SA Oddział w Polsce oraz wydanie decyzji administracyjnej wg art. 104 § 1 Kpa. W uzasadnieniu wskazał na nieprawidłowości w funkcjonowaniu ww. instytucji przejawiające się w prowadzeniu przeciwko niemu egzekucji na podstawie bakowego tytułu egzekucyjnego opartego na sfałszowanej dokumentacji. Pismem z dnia 18 lipca 2007 r. Zastępca Dyrektora Biura Analiz Systemu Bankowego w GINB D. S. udzielił L. B. odpowiedzi na to pismo. Wyjaśnił, iż Komisja Nadzoru Bankowego i GINB mogą podejmować działania administracyjne w stosunku do banków i oddziałów instytucji kredytowych w przypadkach wyraźnie określonych w przepisach ustaw, które wyznaczają zakres przedmiotowy i rodzaj środków nadzoru. Wskazał, że S. SA Oddział w Polsce jest oddziałem instytucji kredytowej S. z siedzibą w P. i jako taki podlega zgodnie z zapisami ustawy z 29 sierpnia 1997 r., Prawo bankowe (Dz. U. z 2002 r., Nr 72, poz. 665 z późn. zm. - dalej zwana ustawą prawo bankowe) nadzorowi władz państwa macierzystego. Komisja Nadzoru Bankowego ma nadzór nad utrzymaniem przez oddział płynności płatniczej, a zgodnie z art.141a Prawa bankowego może stosować ograniczone środki nadzorcze jedynie w wypadku naruszenia przez oddział przepisów polskiego prawa bankowego. Jednocześnie pouczył L. B. o możliwościach i trybach rozwiązywania konfliktów z bankami tj. o działalności Arbitra bankowego oraz Miejskiego i Powiatowego Rzecznika Konsumentów. Ponadto Generalny Inspektor Nadzoru Bankowego pismem z dnia 18 lipca 2007r. zwrócił się do Dyrektora Generalnego S. S.A. Oddział w Polsce o wyjaśnienie zastrzeżeń przekazanych przez L. B.. Dnia 6 sierpnia 2007 r. L. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Zastępcy Dyrektora Biura Analiz Systemu Bankowego w GINB z dnia 18 lipca 2007 r. Określił to pismo jako decyzję, wniósł o jej uchylenie i wszczęcie postępowania nadzoru bankowego w sprawie w S. i w Banku Ś.. Zarzucił bankom fałszowanie dokumentacji i kreowanie od nowa spłaconych wierzytelności z odsetkami. W odpowiedzi na skargę Generalny Inspektor Nadzoru Bankowego wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, że skargę do sądu administracyjnego wnieść można po wyczerpaniu środków zaskarżenia lub wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, a w sprawie niniejszej takie działania nie zostały podjęte. Podniósł również, że Główny Inspektor Nadzoru Bankowego jest podmiotem, który w ogóle nie ma kompetencji do wydawania decyzji i uchwał. Decyzje i uchwały wydaje Komisja Nadzoru Bankowego i na jej działania przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Komisja Nadzoru Bankowego nie działa na wniosek klienta banku, lecz wtedy gdy w ramach czynności przeprowadzonych przez inspektorów nadzoru bankowego stwierdzony zostanie fakt naruszenia przez biegłego rewidenta przepisów dotyczących przeprowadzania przez niego badania sprawozdań finansowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kluczowe znaczenie w wykonywaniu kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne ma określenie przesłanek dopuszczalności drogi tego postępowania. Przy ocenie dopuszczalności drogi sądowej, najpierw należy ocenić czy poddany analizie akt został wydany przez organ administracji publicznej, a następnie, w przypadku pozytywnej odpowiedzi na to pytanie, czy charakter tego aktu pozwala na poddanie go kontroli przez sąd administracyjny. W ocenie Sądu zaskarżone pismo nie pochodzi od organu administracji publicznej w rozumieniu kpa, a jego charakter nie kwalifikuje go do kontroli sądowoadministracyjnej. Badając czy skierowane do skarżącego pismo Zastępcy Dyrektora Biura Analiz Systemu Bankowego Generalnego Inspektoratu Nadzoru Bankowego z dnia 18 lipca 2007 r. pochodzi od organu administracji publicznej i mieści się w katalogu działań administracji publicznej objętych kontrolą sądową Sąd zważył co następuje. Działalność Generalnego Inspektoratu Nadzoru Bankowego reguluje ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz. U. 2005 r., Nr 1, poz. 2, z późn. zm.). Zgodnie z jej zapisami (art. 25 i 29) nadzór nad działalnością banków sprawuje Komisja Nadzoru Bankowego. Komisja jest organem, który wydaje decyzje. Te decyzje oraz określone przez Komisję zadania wykonuje i koordynuje wydzielony organizacyjnie w strukturze Narodowego Banku Polskiego Generalny Inspektorat Nadzoru Bankowego, który jest organem wykonawczym Komisji Nadzoru Bankowego. Na czele Generalnego Inspektoratu Nadzoru Bankowego stoi Generalny Inspektor Nadzoru Bankowego, który zgodnie z § 33 i § 34 Regulaminu organizacyjnego Narodowego Banku Polskiego (uchwała Nr 54/2002 Zarządu NBP z 14 października 2002 r.) kieruje działaniami Inspektoratu, reprezentuje Inspektorat wobec przełożonych i w stosunkach z innymi podmiotami. Generalny Inspektor nie ma kompetencji do wydawania decyzji. Zakres działania Generalnego Inspektoratu Nadzoru Bankowego określa § 36 powołanego regulaminu. Zgodnie z tym zapisem Generalny Inspektorat m.in.: 1. przygotowuje projekty wykonawczych aktów prawnych Komisji Nadzoru Bankowego, 2. opracowuje założenia merytoryczne i organizacyjne systemów informatycznych, uczestniczy w opracowywaniu tych systemów, zapewnia ich wdrożenie, eksploatację oraz rozwój, 3. projektuje systemy sprawozdawczości i statystyki stosowanej w NBP, dokonuje oceny przydatności tych systemów, a także wnioskuje o dokonanie zmian tych systemów, 4. prowadzi statystykę i sprawozdawczość, 5. wykonuje zadania związane ze współpracą NBP z organami władzy ustawodawczej i wykonawczej Rzeczypospolitej Polskiej, 6. współpracuje z odpowiednimi jednostkami i komórkami organizacyjnymi krajowych, zagranicznych i międzynarodowych instytucji i organizacji oraz innymi bankami, a także pozabankowymi jednostkami, takimi jak: placówki naukowo-badawcze, ośrodki informacji, ponadto zarząd NBP może zlecić Generalnemu Inspektoratowi wykonywanie zadań kontrolnych wynikających z zadań NBP. Wskazany zakres oraz tryb działania Generalnego Inspektoratu przesądza o tym, iż ta jednostka organizacyjna nie mieści się w żadnej z kategorii podmiotów zaliczanych do organów administracji publicznej o jakich stanowi art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Zakres zadań Generalnego Inspektoratu sytuuje go w pozycji ciała o charakterze pomocniczym, działającego na rzecz Komisji Nadzoru Bankowego, będącej organem administracji publicznej sprawującej nadzór nad systemem bankowym w Polsce. Realizuje on wprawdzie zadania z zakresu nadzoru bankowego jednakże na zlecenie ww. organu i na jego potrzeby. W tym stanie rzeczy przejawy działalności Głównego Inspektoratu w postaci wydawanych aktów czy też podejmowanych czynności nie mieszczą się w pojęciu "działalność administracji publicznej" w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1270 z późn. zmianami, zwanej dalej p.p.s.a). Tym samym nie mogą stać się przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny. Ten fakt przesądza o niedopuszczalności przedmiotowej skargi jako wniesionej na czynność jednostki organizacyjnej, której działanie nie mieści się w pojęciu działalności administracji publicznej i jako takie nie może być poddane kontroli sądownictwa administracyjnego. Nie będąc organem administracji publicznej, Generalny Inspektorat Nadzoru Bankowego nie jest organem powołanym do wydawania jakichkolwiek aktów władczych na wniosek indywidualnych klientów banków i nie ma żadnych kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych ani podejmowania innych aktów lub czynności w sprawach ich dotyczących. Jak wynika z powyższego ani Główny Inspektor Nadzoru Bankowego, do którego zwracał się skarżący ani też kierowany przez niego Główny Inspektorat Nadzoru Bankowego nie były organami administracji publicznej powołanymi do wydawania decyzji administracyjnych ani podejmowania innych aktów lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 p.4 p.p.s.a. Zaskarżone pismo nie pochodzi więc od organu administracji publicznej w rozumieniu kpa. Przypomnieć należy ponadto, że skarga została wniesiona na pismo pochodzące od pracownika Generalnego Inspektoratu Nadzoru Bankowego i zawierające jedynie informację o właściwości rzeczowej Komisji Nadzoru Bankowego i Generalnego Inspektoratu Nadzoru Bankowego oraz wskazanie jaka droga jest właściwa do przedstawienia zastrzeżeń skarżącego, co do działania banków. Pismo to nie zawierało żadnego rozstrzygnięcia. Art.3 p.p.s.a. określa ustawowe granice sądowej kontroli działalności administracji publicznej. Oznacza to, że sądy administracyjne mogą orzekać tylko w sprawach mieszczących się w katalogu określonym ustawą. Katalog spraw należących do właściwości rzeczowej sądów administracyjnych zawarty jest w art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. oraz w art.4 p.p.s.a. Zgodnie z powołanymi przepisami, sądy wykonując kontrolę działalności administracji publicznej orzekają w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a)pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach ; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W ocenie Sądu zaskarżone pismo, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie jest decyzją administracyjną, nie tylko ze względu na podmiot od którego pochodzi, ale także ze względu na swoją treść. Decyzja administracyjna stanowi indywidualny akt administracyjny zewnętrzny będący władczym działaniem prawnym organu administracji skierowanym na wywołanie konkretnych indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Wskazane pismo nie zawiera żadnych rozstrzygnięć. Pismo to nie jest też innym aktem ani czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa bowiem ani nie pochodzi od organu administracji publicznej ani nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ze względów oczywistych pismo to nie może też być zakwalifikowane do któregokolwiek z pozostałych punktów katalogu z art.3 § 2 p.p.s.a. Zważywszy na podmiot, od którego pochodzi zaskarżone pismo i jego treść należy więc uznać, że nie posiada ono żadnych cech decyzji ani innego aktu lub czynności, o których mowa w art.3 § 2 p.4 p.p.s.a. które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy działanie /pismo/ Zastępcy Dyrektora Biura Analiz Systemu Bankowego, będącego tylko pracownikiem Głównego Inspektoratu nie podlega zaskarżeniu do sądu, zatem skarga na nie jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.