IV SA/Wa 1691/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania oddzielnej płatności z tytułu cukru uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Agencji i Restrukturyzacji Rolnictwa w W. zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z (...) lipca 2007r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z (...) czerwca 2006r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż (...) czerwca 2006r. A. G. złożył wniosek o przyznanie oddzielnej płatności z tytułu cukru na rok 2006 wraz z dodatkową umową kontraktacji buraków cukrowych zawartą (...) maja 2006r., o nr (...), na dostawy w kampanii cukrowniczej 2006/2007, w której ilość kwotowych buraków cukrowych wskazano na 2232,00 ton. Taką też ilość buraków cukrowych przeznaczonych do wyprodukowania cukru kwotowego strona zadeklarowała we wniosku. W dniu 11 października 2006r. organ wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków wniosku o przyznanie oddzielnej płatności z tytułu cukru w trybie art. 64 § 2 K.p.a., pouczając stronę, iż nie usunięcie braków wniosku we wskazanym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania w części dotkniętej brakami. Pomimo prawidłowego wezwania, strona zaistniałych braków wniosku nie usunęła. Wobec powyższego stanu rzeczy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. decyzją z (...) czerwca 2007r. odmówił wnioskodawcy przyznania oddzielnej płatności z tytułu cukru. A. G. odwołał się od decyzji organu pierwszej instancji, kwestionując fakt nieotrzymania płatności na dodatkowy limit dostawy buraków cukrowych. Organ drugiej instancji - po rozpoznaniu środka zaskarżenia - decyzją z (...) lipca 2007r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu drugiej instancji, albowiem uznał ją za prawidłową. Podał, iż umowa nr (...) z 9 maja 2006r. na dostawy buraków cukrowych wyprodukowanych w ramach dodatkowej kwoty cukru w kampanii cukrowniczej 2006/2007 jest tzw. umową zawartą pod warunkiem. Oznacza to, iż dodatkowe prawo do uprawy i dostawy buraków cukrowych w ilości określonej w tej umowie powstanie i może być realizowane po przyznaniu producentowi cukru przez właściwy organ dodatkowej kwoty cukru. Zatem skutki prawne dodatkowej umowy na dostawy buraków cukrowych, obejmujące m. in. prawo do ubiegania się o dodatkową płatność z tytułu cukru powstają dopiero po ziszczeniu się warunku, tj. przyznaniu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 31 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 marca 2004r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz.U. nr 42, poz. 386, ze zm.), w drodze decyzji dodatkowej kwoty produkcyjnej cukru. Dopiero więc po wydaniu tej decyzji producent rolny, z powołaniem się na przedmiotową umowę, mógłby ubiegać się na podstawie art. 6a ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru o przyznanie płatności cukrowej w zakresie wynikającym z tej umowy. W związku więc z faktem, iż decyzja w sprawie przyznania dodatkowej kwoty produkcyjnej cukru została wydana w grudniu 2006r., wtedy też ziścił się warunek, o którym mowa w ww umowie, producent rolny będący stroną tej umowy może potencjalnie ubiegać się o dodatkową płatność cukrową dopiero w 2007 roku. A. G. w skardze wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Agencji i Restrukturyzacji Rolnictwa w W. z (...) lipca 2007r., jako wydanej z naruszenie przepisów prawa. Zarzucił organowi oparcie decyzji na niewłaściwych przepisach prawa, albowiem wydanie decyzji o odmowie przyznania płatności nastąpiło pod rządami nowej ustawy i wniosek winien być rozpatrzony w oparciu o jej przepisy, jak też przepisy przejściowe. Dalej skarżący stwierdził, że nie zgadza się z argumentacją przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż umowa z (...) maja 2006r. nie jest prawnie skuteczna, bowiem stosowna decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została dopiero po jej zawarciu i po złożeniu wniosku o dodatkową płatność cukrową. Zdaniem skarżącego warunkowość tej umowy polega na tym, że staje się ona obowiązująca dla stron z chwilą wydania stosownej decyzji administracyjnej, bez konieczności zawierania nowej umowy, jak też składania nowego wniosku lub uzupełniania już złożonego. Oznacza to, że producent może złożyć wniosek o dopłaty przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania dodatkowej kwoty produkcyjnej cukru, nie zaś to, że wniosek winien być złożony po wydaniu stosownej decyzji, jak sugeruje organ w zaskarżonej decyzji i wskazuje, że producent może ubiegać się o dodatkową płatność cukru dopiero w 2007r. W ocenie skarżącego gdyby tak miało być, to jego wniosek złożony (...) czerwca 2006r. - wobec braku przesłanek do jego rozpatrzenia - winien zostać niezwłoczne oddalony. Strona zauważyła również, iż organ wniosek o przyznanie płatności rozpatrzył w momencie, gdy decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi była już w obiegu, zatem i z tego względu nie było podstaw do negatywnego załatwienia sprawy. Nadto podniosła, iż nie była wzywana do uzupełnienia wniosku przez złożenie decyzji, o której mowa wyżej. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany -stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. Uznał, iż decyzja Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z (...) lipca 2007r. i utrzymana nią w mocy decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z (...) czerwca 2007r., naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Na wstępie należy odmówić zasadności zarzutowi skarżącego, jakoby organ zastosował do rozpoznania sprawy niewłaściwe przepisy. Otóż w chwili wydawania zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy istotnie obowiązywała już ustawa z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz.U. nr 35, poz. 217, ze zm.), niemniej jednak w art. 53 ust. 1 stanowiła, że do postępowań w sprawach przyznania płatności lub płatności cukrowej, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. 27 lutego 2007r. stosuje się przepisy dotychczasowe. W sytuacji więc, gdy kontrolowane postępowanie zostało wszczęte wnioskiem skarżącego w dniu(...) czerwca 2006r. i nie zakończyło się decyzją ostateczną do dnia 27 lutego 2007r. to bez wątpienia należało je prowadzić - jak słusznie uczynił to organ - według przepisów ustawy z 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru ((Dz.U. z 2004r., nr 6, poz. 40, ze zm.) -zwanej dalej: ustawą o płatnościach), w tym także z zastosowaniem art. 6a, który został dodany ustawą z 25 kwietnia 2006r. o zmianie ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych ((Dz.U. nr 92, poz. 638) - zwanej dalej: ustawą zmieniającą) w dniu 1 czerwca 2006r. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy organy odmówiły skarżącemu -na podstawie art. 3 ust. 1 i art. 6a ust. 3 ustawy o płatnościach - poznania płatności z tytułu cukru na rok 2006r. Zajmując takie stanowisko podniosły, iż dołączona przez skarżącego do wniosku umowa dodatkowej kontraktacji buraków cukrowych z (...) maja 2006r. na dostawy w kampanii cukrowniczej 2006/2007 stanowi dodatkowe prawo do uprawy i dostawy buraków cukrowych w ilości określonej w tej umowie, które powstaje i może być realizowane po przyznaniu producentowi cukru przez właściwy organ dodatkowej kwoty cukru. Skutki prawne tej umowy obejmujące m. in. prawo do ubiegania się o dodatkową płatność z tytułu cukru, powstają dopiero po ziszczeniu się warunku, o którym mowa w tej umowie, tj. przyznaniu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi producentowi cukru w drodze decyzji dodatkowej kwoty produkcyjnej cukru. Decyzja przyznająca prawo producentowi cukru do dodatkowej kwoty produkcji cukru została wydana 7 grudnia 2006r., czyli po okresie składania wniosków, zatem strona skarżąca może ubiegać się o płatność cukrową z dodatkowej umowy dopiero w 2007r. Stosownie do art. 6a ust. 1 ustawy o płatnościach producentowi rolnemu, który spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej w danym roku i który zawarł: 1) na rok gospodarczy 2006/2007 z producentem cukru umowę dostawy buraków cukrowych zgodnie z art. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 318/2006 z dnia 20 lutego 2006r. w sprawie wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru (Dz.Urz. UE L 58 z 28.02.2006, str. 1), zwanego "rozporządzeniem nr 318/2006", albo 2) na rok gospodarczy 2005/2006 umowę dostawy buraków cukrowych z producentem cukru, który zrzekł się w roku gospodarczym 2006/2007 kwoty zgodnie z art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 320/2006 z dnia 20 lutego 2006r. ustanawiającego tymczasowy system restrukturyzacji przemysłu cukrowniczego we Wspólnocie i zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1290/2005 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.Urz. UE L 58 z 28.02.2006, str. 42) - przysługuje płatność cukrowa. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy zmieniającej, w 2006r. płatność cukrową, o której mowa w art. 6a ust. 1 ustawy o płatnościach, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, przyznaje się na wniosek producenta rolnego złożony na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Do wniosku, o którym mowa, dołącza się, potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez producenta cukru, kopię umowy dostawy buraków cukrowych, o której stanowi art. 6a ust. 1 ustawy o płatnościach (art. 7 ust. 3 ustawy zmieniającej). W świetle przytoczonych regulacji prawnych warunkiem przyznania płatności cukrowej producentowi rolnemu, jest spełnienie przez niego określonych przesłanek, mianowicie: spełnianie warunków do przyznania jednolitej płatności obszarowej w danym roku, zawarcie na rok gospodarczy 2006/2007 z producentem cukru stosownej umowy dostawy buraków cukrowych, złożenie wniosku przez producenta rolnego o przyznanie płatności cukrowej i dołączenie do niego umowy dostawy, o której mowa w pkt 2. Przekładając powyższe rozważania na stan przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, iż skarżący: spełnił warunki do przyznania płatności obszarowej w danym roku, albowiem decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z (...) maja 2007r. przyznano stronie płatności bezpośrednie do gruntów na rok 2006, zawarł w dniu (...) maja 2007r. na rok 2006/2007 z producentem cukru, tj. Cukrownią (...) umowę dodatkowej kontraktacji buraków cukrowych, złożył w dniu (...) czerwca 2006r. wniosek o przyznanie płatności cukrowej na rok 2006 i dołączył do niego wyżej opisaną umowę. W tej sytuacji obowiązkiem organu, do którego wpłynął wniosek było przede wszystkim zbadanie, czy dołączona do wniosku umowa dodatkowej kontraktacji buraków cukrowych spełnia wymogi umowy dostawy i czy została zawarta zgodnie z art. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 318/2006. W konsekwencji wydanie decyzji w przedmiocie przyznania oddzielnej płatności z tytułu cukru. Tymczasem zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji, w ogóle nie rozważyły podniesionej wyżej okoliczności. Skupiły swoje wywody na warunkowości umowy przedstawionej przez stronę i ostatecznie stwierdziły, iż skoro Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w grudniu 2006r. wydał decyzję w sprawie przyznania producentowi cukru dodatkowej kwoty produkcyjnej cukru, to wtedy ziścił się warunek umowy i skarżący jako strona tej umowy potencjalnie może ubiegać się o dodatkową płatność cukrową dopiero w 2007r. Przedstawionym działaniem organy naruszyły zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 K.p.a., zgodnie z którą organ administracji zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Powołaną zasadę ogólną organ powinien zrealizować przez działanie zgodne z art. 77 § 1 K.p.a., nakazującym organowi wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Zaś konsekwencją takiego działania winno być przekonywujące uzasadnienie zajętego stanowiska odpowiadające wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Naruszenie to - zdaniem Sądu - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownym jest także zauważyć, celem wyeliminowania takiego postępowania organu w przyszłości, iż wystosowane przez organ pierwszej instancji do skarżącego wezwanie z 11 października 2006r. do usunięcia braków wniosku o przyznanie oddzielnej płatności z tytułu cukru zostało sformułowane w sposób niezrozumiały. Tymczasem, gdy organ uznaje, iż przedłożone przez stronę podanie/wniosek nie czyni zadość wymaganiom co do treści, zobowiązany jest wezwać wnoszącego podanie do ich uzupełnienia. Przy czym w wezwaniu takim organ powinien precyzyjne określać, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, jakiego rodzaju wyjaśnień oczekuje od wnioskodawcy i przedłożenia jakich dokumentów się domaga. Natomiast wezwanie, które organ pierwszej instancji wystosował do skarżącego było nie tylko zbędne, ale i nieprawidłowe, w efekcie nie mogło odnieść żadnego skutku. Mianowicie wzywano w nim do usunięcia przez stronę następujących braków: "1. deklarowana przez producenta ilość buraków cukrowych objętych umową dostawy powinna być większa od zera. 2. zadeklarowana przez producenta na wniosku ilość załączników - kopii umów kontraktacyjnych nie jest równa ilości załączników (umów kontraktacyjnych) dołączonych do wniosku. 3. producent nie dostarczył przynajmniej jednego załącznika - kopi umowy kontraktacyjnej." Konfrontacja zawartych w wezwaniu "żądań" z treścią przedłożonego przez skarżącego wniosku o przyznanie oddzielnej płatności z tytułu cukru wskazuje na bezzasadność tej czynności organu, jako że w umowie załączonej do wniosku widnieje ilość 2232 ton buraków cukrowych, zadeklarowany we wniosku został jeden załącznik - kopia ww umowy kontraktacyjnej i umowa ta została załączona do wniosku (znajduje się w aktach sprawy), co z kolei oznacza, że skarżący dostarczył przynajmniej jeden załącznik (kopię umowy kontraktacyjnej). Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy zastosują się do wytycznych sformułowanych w niniejszym orzeczeniu. W szczególności dokonają oceny, czy dodatkowa umowa kontraktacji buraków cukrowych spełnia wymogi umowy dostawy, o której mowa w art. 6a ustawy o płatnościach. Zaś w dalszej kolejności, czy została zawarta zgodnie z art. 6 rozporządzenia Rady (WE), stanowiącym w ustępie 1, iż umowy dostawy muszą odpowiadać przepisom ust. 3 tego artykułu oraz warunkom sprzedaży ustanowionym w załączniku II do rozporządzenia, w tym więc i warunkowi z punktu XI, który mówi, iż "w przypadku gdy umowy dostawy określają zasady obejmujące kwestie, które są przedmiotem niniejszego załącznika, lub gdy zawierają one postanowienia dotyczące innych kwestii, postanowienia i skutki takich umów nie mogą być sprzeczne z niniejszym załącznikiem". Nadto w kontekście powyższej oceny organy odniosą się do decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z (...) grudnia 2006r. przyznającej Cukrowni (...) dodatkową kwotę produkcyjną na okres od dnia 1 lipca 2006r. do 30 września 2007r. w wysokości 8 086,23 ton. Będą mieć również na uwadze, iż ustawa o płatnościach posługuje się nazewnictwem "oddzielnej płatności z tytułu cukru", a nie jak używały organy "dodatkowej płatności z tytułu cukru". Obowiązkiem organów jest także zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 K.p.a.). Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, naruszają wyżej powołane przepisy postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 152 P.p.s.a. -orzeczono jak w sentencji. Wobec braku wniosku skarżącego o zwrot kosztów postępowania sądowego nie postanowiono w tym przedmiocie.