II SA/Rz 730/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Anna Lechowska NSA Jerzy Solarski/spr./ Protokolant sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 4 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi E.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) lipca 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję ustalającą warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) kwietnia 2007 r. sygn. (...) II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego E.W. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej SKO lub Kolegium), po rozpoznaniu wniosku B.S. – pełnomocnika E.W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...]r. sygn. [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]r. Nr [...] zmieniającej decyzję własną z dnia [...]r. Nr [...] ustalającą warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą "zespół zabudowy jednorodzinnej zwartej i wolnostojącej z niezbędną infrastrukturą techniczną" na działce Nr 1219/2 obr. 210 w [...], poprzez zmianę kategorii na zadanie pod nazwą "zespół zabudowy mieszkaniowej zwartej i wolnostojącej z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr 1219/2 obr. 210", na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że decyzją z dnia [...]r. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]r., gdyż decyzja ta nie naruszała w sposób rażący przepisu art. 155 k.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik E.W. ponowił argumentację przemawiającą za stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta Miasta eksponując, że w postępowaniu przed tym organem naruszono przepis art. 61 § 1 k.p.a. gdyż strony nie zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania, naruszono art. 7 i art. 77 k.p.a. gdyż organ ten nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, a także art. 8, 9 i 10 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, a także naruszenie art. 155 k.p.a. Niezależnie od tego na przeszkodzie zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. stał przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w wyniku zmiany inwestycji z zabudowy jednorodzinnej powstanie zabudowa wielorodzinna, a żadna z działek sąsiednich bezpośrednio przylegających do działek inwestora nie jest zabudowana budynkiem wielorodzinnym. Rozpoznając powyższy wniosek Kolegium powołało zasadę wyrażoną w art. 16 k.p.a. dot. trwałości decyzji wskazując, że kontrola w aspekcie nieważności rozstrzygnięcia wyznaczona jest przepisem art. 156 § 1 k.p.a. Badając ponownie sprawę SKO uznało, że decyzja Prezydenta Miasta z [...]r. nie zawiera wady wymienionej w przepisie art. 156 § 1 pkt 2, a tym samym nie można stwierdzić jej nieważności. Ponieważ podstawę żądania stwierdzenia nieważności stanowi zarzut rażącego naruszenia art. 155 k.p.a., organ cytując treść tego przepisu zaznaczył, że decyzja wydana na jego podstawie może dotyczyć wyłącznie zagadnień rozstrzygniętych poprzedzającą ją decyzją ostateczną, a nie zagadnień nowych. Postępowanie w trybie tego przepisu jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz jedynie weryfikacja wydanej decyzji ostatecznej poprzez badanie, czy zachodzą przesłanki określone w tym przepisie. W przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że Prezydent Miasta decyzją z dnia [...]r. ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą "zespół zabudowy jednorodzinnej zwartej i wolnostojącej z niezbędną infrastrukturą techniczną" na działce nr 1219/2 obr. 210 w [...]. Następnie na wniosek inwestora i po uzyskaniu wyraźnej zgody pozostałych stron postępowania na zmianę decyzji, o czym świadczą oświadczenia stron z dnia 9 czerwca 2006 r., organ ten w trybie art. 155 k.p.a. zmienił decyzję własną w ten sposób, iż nazwa inwestycji dotyczy "zespołu zabudowy mieszkaniowej zwartej i wolnostojącej z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr 1219/2 obr. 210". U podstaw tejże decyzji legło stwierdzenie, że za jej zmianą przemawiał słuszny interes strony polegający na umożliwieniu realizacji budynków mieszkalnych bez ograniczenia lokali mieszkalnych w poszczególnych budynkach w sytuacji, gdy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się takiej zmiany decyzji. Wobec tego skoro decyzja Prezydenta Miasta wydana została zgodnie z przepisem art. 155 k.p.a. to tym samym decyzja Kolegium z dnia [...]r. odmawiająca stwierdzenia jej nieważności prawa nie narusza. Odnosząc się do sformułowanych we wniosku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania Kolegium stwierdziło, że uchybienia te nie mogą być uznane jako rażące naruszenie prawa mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W przypadku skarżącego, w dniu 29 czerwca 2006 r. E.W. odebrał decyzję Prezydenta Miasta z [...]r. i nie odwołał się od niej. Jeśli chodzi o samą zgodę i podnoszoną kwestię wprowadzenia w błąd to Kolegium stwierdziło, że zgoda ta została wyraźnie złożona w oświadczeniu z dnia 9 czerwca 2006 r. i stanowi dowód w sprawie. Natomiast odnosząc się do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym SKO podkreśliło, iż przesłanka ta pozostaje poza oceną prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. postępowania. Końcowo Kolegium nadmieniło, iż poza zmianą nazwy inwestycji pozostałe warunki decyzji nie uległy zmianie, przy czym z analizy urbanistycznej będącej załącznikiem tekstowym do decyzji Prezydenta Miasta z [...]r. wynika, że wskaźnika intensywności zabudowy nie określa się, co odpowiada także ustalonemu w zaskarżonej decyzji zakresowi zmiany nazwy inwestycji. Na decyzję tą skargę wniósł E.W. formułując wniosek o jej uchylenie jako naruszającej prawo, przy zasądzeniu kosztów. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa wskazał, że Prezydent Miasta objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzję z dnia [...]r. wydał z rażącym naruszeniem przepisu art. 6, art. 8 – 10 i art. 61 § 4 k.p.a. Nadto organ ten rażąco naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. jak również przepis art. 155 k.p.a. W ramach tego ostatniego zarzutu skarżący naprowadził, iż w trybie art.155 k.p.a. niedopuszczalna była zmiana decyzji Prezydenta Miasta z uwagi na przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sformułowane zarzuty zostały szczegółowo rozwinięte z konkluzją, że wydana w dniu [...]r. przez Prezydenta Miasta decyzja w trybie art. 155 k.p.a. zmieniła nie tylko samą nazwę ale przede wszystkim charakter całej inwestycji. Z tego też powodu niedopuszczalnym było stosowanie art. 155 k.p.a. zaś inwestor powinien był wystąpić w trybie zwykłym o wydanie nowej decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i nawiązało do uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której zawarta została argumentacja przemawiająca za odmową stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. Poza sporem pozostaje, że decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...]r. Nr [...] ustalone zostały warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą "zespół zabudowy jednorodzinnej zwartej i wolnostojącej z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr 1219/2 obr.210 w[...], wjazd na działce nr 1219/2 i 321 obr.210 w granicach określonych na załączniku graficznym do decyzji", dla Firmy Budowlano - Usługowej "A." Sp. z o.o. w [...] (zwanej dalej Spółką); decyzja ta stała się ostateczna z dniem 7.06.2006r. Wnioskiem z dnia 19.06.2006r. Spółka wystąpiła o zmianę powyższej decyzji polegającej na zmianie nazwy z "zespół zabudowy jednorodzinnej zwartej i wolno stojącej z niezbędną infrastrukturą techniczną" na "zespół zabudowy mieszkaniowej zwartej i wolnostojącej z niezbędną infrastrukturą techniczną". Do wniosku dołączone zostało oświadczenie stron postępowania z daty Rzeszów, 9.06.2006r. o wyrażeniu zgody na wnioskowaną zmianę. W związku z tym wnioskiem Prezydent Miasta decyzją z dnia [...]r. Nr [...], na podstawie art.155 kpa orzekł o zmianie swojej decyzji z dnia [...]r. poprzez zmianę nazwy inwestycji na "zespół zabudowy mieszkaniowej zwartej i wolnostojącej z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr 1219/2 obr.210 w[...], wjazd na działce nr 1219/2 i 321 obr.210", pozostawiając jednocześnie pozostałe warunki z decyzji z [...]r. bez zmian. Decyzja ta została doręczona stronom i stała się ostateczna z dniem 26.07.2006r. W dniu [...]r. E.W. działając przez pełnomocnika wystąpił do Kolegium z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ostatnio wskazanej decyzji, w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa. SKO decyzją z dnia [...]r. sygn. [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]r. Nr [...]. Decyzja ta, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymana została w mocy przez Kolegium i rozstrzygnięcie to stanowi przedmiot skargi. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji zgodzić należy się ze stanowiskiem Kolegium wyrażonym w decyzji z dnia [...]r., iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem nowym, a celem jego jest ustalenie czy decyzja objęta wnioskiem dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art.156 § 1 kpa - w konkretnym przypadku wadą wymienioną w punkcie 2 tegoż przepisu. Także na aprobatę zasługuje wyjaśnienie pojęcia "rażącego naruszenia prawa", ze wskazaniem bogatego orzecznictwa w tej materii. W kontekście powyższego trafnie SKO w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]r. stwierdziło, że naruszenie przez Prezydenta Miasta przepisów postępowania administracyjnego, a to art.61 § 4, art.8, art.9 i art.10, nie ma rażącego charakteru. Skarżący w istocie bowiem wiedział o postępowaniu, skoro podpisał w dniu 9.06.2006r. oświadczenie o wyrażeniu zgody na wnioskowaną przez Spółkę zmianę, a nadto otrzymał 29.06.2006r. wydaną w trybie art.155 kpa decyzję. Zatem niewątpliwe naruszenie wskazanych przepisów postępowania nie mogło zostać zakwalifikowane jako "rażące" w rozumienia art.156 § 1 pkt 2 kpa i w konsekwencji stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]r. Nr [...] zmieniającej decyzję własną z dnia [...]r. Nr [...]. Natomiast nie można zaakceptować poglądu Kolegium dotyczącego zakresu kontroli decyzji wydanej na podstawie przepisu art.155 kpa. Po pierwsze należy zauważyć, że w trybie wskazanego przepisu może być zmieniona lub uchylona decyzja ostateczna, która załatwiła "sprawę" (art.104 kpa), gdzie "sprawę" w konkretnym przypadku wyznaczył wniosek Spółki o ustalenie warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne konkretnie oznaczone - "zespół zabudowy jednorodzinnej zwartej i wolnostojącej z niezbędną infrastrukturą techniczną" (art.64 § 1 i 3 oraz art.1 pkt 1 kpa). Po wtóre przypomnieć należy, że nie wszystkie decyzje mogą być uchylane lub zmieniane w trybie przepisu art.154 i art.155 kpa. Przede wszystkim nie mogą być uchylane lub zmieniane decyzje wadliwe, które powinny być zweryfikowane w drodze innych postępowań nadzwyczajnych (np. art. 145, art. 156 kpa – zob. wyrok SN z 6.01.1999r., sygn. II RN101/98, OSNAPiUS 20/1999, poz.637). Również w oparciu o przepisy art. 154 i art. 155 kpa nie mogą być uchylane lub zmieniane decyzje deklaratoryjne, gdyż nie tworzą one żadnego prawa, a jedynie potwierdzają obowiązki lub uprawnienia wynikające z przepisów prawa (tak NSA np. w wyroku z dnia 29.10.1999r., sygn. I SA 154/98, LEX nr 48625). Natomiast zmianie lub uchyleniu mogą podlegać wyłącznie decyzje konstytutywne (wyrok NSA z dnia 14 marca 1997r. sygn. ISA 235/96 ONSA 1997/4 poz. 186). Wreszcie warunkiem dopuszczalności uchylenia lub zmiany decyzji w trybie omawianych przepisów jest to, że stan prawny powstały wskutek uchylenia lub zmiany decyzji zgodny będzie z prawem (wyrok NSA z 23.03.2000r. sygn. IVSA 391/98, ONSA 2001/2, poz.93), przy czym decyzja taka może dotyczyć wyłącznie kwestii, które były przedmiotem rozstrzygnięcia weryfikowanej decyzji (wyrok NSA z dnia 26.07.1993r., sygn. ISA 1892/92, ONSA 1994/3, poz.116). Niezależnie od ograniczeń w stosowaniu przepisu art.154 i art.155 kpa wynikających z zaprezentowanej linii orzecznictwa, podstawowym warunkiem uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa jest to, aby przepisy szczególne nie sprzeciwiały się takiemu rozstrzygnięciu. Ustawa nie wskazuje, o jakie przepisy w tym przypadku chodzi, a zatem w rachubę mogą wchodzić wszelakie unormowania w szczególności te, które miały zastosowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, której dotyczy złożony w oparciu o przepis art.155 kpa wniosek. W konkretnym przypadku będą to przepisy ustawy z dnia 27.03.2007r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz.717 ze zm.), wraz z aktami wykonawczymi do tej ustawy, a więc również rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz.1589); przepisy te stanowiły materialnoprawną podstawę pierwszej decyzji Prezydenta Miasta. W świetle powyższego stosowanie przepisu art.154 i art.155 kpa jest możliwe po ustaleniu tożsamości "sprawy" zakończonej decyzją ostateczną i "sprawy" wyznaczonej złożonym wnioskiem, jak również po zbadaniu, że uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej nie sprzeciwiają się przepisy szczególne; dopiero wtedy można przystąpić do badania czy za wnioskiem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym słuszny interes strony nie może stać w kolizji z interesem społecznym (wyrok NSA z dnia 23.01.2003 r. sygn. III SA 1195/2001). Tymczasem Kolegium nie oceniło decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności pod kątem tożsamości sprawy. Nie zbadało również przepisów szczególnych wyrażając nadto wadliwy pogląd, że przepisy prawa materialnego, w tym art.61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie mogą mieć żadnego wpływu na ocenę decyzji wydanej w oparciu o art.155 kpa. Zatem rozpoznając ponownie sprawę organ zbada czy sprawa wyznaczona wnioskiem Spółki jest tożsama ze sprawą zakończoną decyzją ostateczną oraz czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie tej decyzji. Dopiero takie ustalenia umożliwią ocenę, czy objęta wnioskiem decyzja obarczona jest wadą z art.156 § 1 pkt 2 kpa. Z tych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję, w oparciu o przepis art.145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.).