II SA/Sz 477/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorza Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk Meder, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska /spr./, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2007 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] Nr [...] ; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału decyzją z dnia [...] Nr [...], na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz.U. Nr 129, poz. 1369) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - 1) nałożył na T. W. karę pieniężną w kwocie [...] zł, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w okresie między [...]. - [...] Naliczenie kary nastąpiło w następujący sposób : - za zajęcie chodnika drogi krajowej : [...] m2 x[...] zł x [...] = [...] x 10 krotność = [...] - za zajęcie chodnika drogi krajowej : [...] m2 x [...] zł x [...] dni = [...] x 10 krotność = [...] a nadto orzekł, że : 2) termin płatności kary wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca jej wysokość stanie się ostateczna; 3) w przypadku nieuiszczenia w terminie kwoty ustalonej kary, zostaną naliczone ustawowe odsetki. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że T. W. w okresie od [...]r. do [...]r. zajął bez zezwolenia pas drogowy drogi krajowej nr [...] w miejscowości [...] ul. [...] w celu wykonania robót. Powierzchnia zajętego pasa została ustalona na podstawie obmiaru sporządzonego przez Kierownika Służby Liniowej w dniu [...] T. W. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniósł, że istotnie w dniu [...]r. przez [...] godzin był zajmowany pas drogi o pow. [...] przy ul. A. P. , a nie jak błędnie podano w decyzji przy ul. W.. Zajęcie pasa drogowego polegało na zablokowaniu przejścia za pomocą taśmy ostrzegawczej. Kontener który w tym czasie stał na pasie chodnika należał do PGK i został zebrany tego samego dnia. Odnośnie pasa drogi o pow. [...] odwołujący się wskazał, że ten pas nie jest częścią drogi krajowej nr [...], lecz częścią posesji A. S. mieszczącej się w S. przy ul. A. P.. Tak więc pas drogowy nie został zajęty. Ponadto wyjaśnił, że jako wykonawca budynku przy ul. A. P., dokonywał rozbiórki muru stojącego przed budynkiem na podstawie pozwolenia na rozbiórkę. W trakcie rozbiórki została rozciągnięta taśma ostrzegawcza w celu uniknięcia wypadku. Po interwencji pracownika Zarządu Dróg oraz Policji taśmę usunięto. Prace rozbiórkowe były kontynuowane w dalszych dniach a ruch pieszy odbywał się bez przeszkód. Po rozbiórce muru, przystąpił do uzupełnienia powierzchni przed budynkiem wcześniej zasłoniętej przez mur. Uzupełnienie polegało na nawiezieniu piasku (różnica poziomów wynosiła ok. [...] m) zawibrowania go i ułożeniu płyt chodnikowych na podsypce cementowej. Roboty te były prowadzone do [...] Do wniosku T. W. dołączył 3 załączniki : - kopię zdjęcia frontu posesji przy ul. A. P. przed rozbiórką muru; - [...] zdjęć frontu posesji przy ul. A. K. po rozbiórce muru i uzupełnieniu powierzchni przed posesją; - kopię mapy do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, decyzją z dnia [...], [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek T. W. - utrzymał w mocy decyzję Nr [...] Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika, organ poczynił ustalenia faktyczne identyczne jak przy pierwszym rozpatrzeniu sprawy. Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Generalny Dyrektor Dród Krajowych i Autostrad przyznał, że w decyzji z dnia [...]. błędnie wskazano ulicę W. jako lokalizację zajętego pasa drogowego i wyjaśnił, że kara pieniężna została wymierzona tą decyzją za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...]w miejscowości S.ul. A P. Wskazał ponadto, że powierzchnia zajętego bez zezwolenia pasa drogowego za którą wymierzono karę pieniężną nie uwzględnia powierzchni wchodzącej w skład prywatnej posesji przy ul. A. P. T. W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie nowej decyzji z uwzględnieniem załączonych dowodów i zaistniałego stanu faktycznego, czyli wymierzenie kary za [...] za zajęcie pasa o pow. [...]. W uzasadnieniu skargi T. W. wskazał, że organ za podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia przyjął, iż wykonany obmiar jest prawidłowy, a ustalony stan faktyczny zajęcia pasa drogowego zgodny jest z ustaleniami Kierownika Służby Liniowej. Zdaniem skarżącego takie ustalenia są błędne, gdyż organ nie zapoznał się z całym materiałem dowodowym i błędnie zastosował przepisy. Zarzucił, że nie został w ogóle zajęty pas drogi i to o pow. [...], gdyż ten obmiar został dokonany na posesji A. S. położonej przy ul. A. P. w S., co wynika z załącznika mapowego nr [...] Skarżący przyznał, że faktycznie zajął pas drogowy o pow. [...] lecz tylko w dniu [...] przez [...] godzin i za [...] należało wymierzyć karę. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 7 do 10 kpa oraz że organ nie odniósł się do wszystkich okoliczności podniesionych w odwołaniu. Ponadto skarżący zakwestionował kompetencję Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję własną po złożeniu przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przekonaniu skarżącego organ ten uprawniony był jedynie do zastosowania art. 132 § 1 kpa lub w razie niezastosowania tego przepisu, do przedstawienia akt organowi odwoławczemu. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż ył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. W szczególności nie ma racji skarżący, podnosząc zarzut naruszenia art. 127 § 3 kpa. Wyjaśnić zatem trzeba, że ze sformułowanej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika, że strona ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia jej sprawy. Z zasady tej nie wynika, że to dwukrotne rozpatrzenie nastąpić musi przez organy I i II instancji administracyjnej w dosłownym rozumieniu tych wyrażeń. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje dosłownego podziału organów orzekających w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej na organy I i II instancji. Natomiast w przepisach ogólnych (Dział I) zawarty został Rozdział 3 : Organy wyższego stopnia i organy naczelne. Z zawartych w tym Rozdziale przepisów art. 17 i art. 18 wynika jednoznacznie, że w systemie organów administracji publicznej poza organami wyższego stopnia funkcjonują również organy naczelne. Zgodnie z art. 127 § 2 kpa - "Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia chyba, że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy". Wyjątek od cytowanej wyżej zasady stanowi art. 127 § 3 kpa zgodnie, z którym od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji". Odpowiednie stosowanie przepisów dotyczące odwołań od decyzji oznacza między innymi to, że organ wymieniony w art. 127 § 3 kpa rozstrzygając sprawę na skutek wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy wydaje jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 § 1 lub § 2 kpa, a zatem właściwy jest również do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji, którą w tym przypadku będzie wcześniejsza decyzja własna tego organu. W myśl art. 5 § 2 pkt 4 kpa ilekroć w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o ministrach rozumie się przez to również kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra. Z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) wynika, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych, a do jego kompetencji należy m.in. wykonywanie zadań zarządcy dróg krajowych. Z mocy art. 18a ust. 5 tej ustawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad może upoważnić pracowników Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do załatwiania określonych spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydania decyzji administracyjnych. W tej sytuacji wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa nie narusza przepisów prawa dotyczącej właściwości organów. Zgodzić się natomiast trzeba ze skarżącym, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 10 § 1 kpa. Analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że czynności proceduralne stanowiące materiał dowodowy służący do wydania decyzji z [...] dokonane zostały w okresie poprzedzającym zawiadomienie skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego. Wykonana komputerowo dokumentacja fotograficzna obrazująca roboty budowlane i teren zajętego pasa drogowego nie wyjaśnia czy przy czynności fotografowania jak również pomiarów zajętej powierzchni był obecny skarżący, zaś sporządzona w dniu [...] przez Kierownika Służby Liniowej notatka jest nieprecyzyjna, bowiem nie wynika z niej czy skarżący był na miejscu pomiarów w dniu [...]. oraz nie wskazuje w oparciu o jakie dowody ustalono w niej, że zajęcie pasa o pow. [...]istniało w okresie od [...] do [...] Skoro skarżący o wszczęciu postępowania administracyjnego, a jednocześnie o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, zawiadomiony został dopiero w dniu [...] to nie tylko można zasadnie domniemywać, że nie brał udziału w czynnościach wyżej opisanych, których charakter zbliżony był do oględzin, ale ewidentne jest naruszenie art. 10 § 1 kpa poprzez niemalże wyłączenie strony od udziału strony w postępowaniu. Oczywistości tego naruszenia nie niwelują czynności podjęte w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, skoro czynności te w żaden sposób nie doprowadziły do takiego zebrania materiału dowodowego który pozwoliłby na niekontrowersyjne wyjaśnienie okoliczności leżących u podstaw sporu między skarżącym a organem co do powierzchni pasa drogowego zajętego bez zezwolenia i czasookresu tego zajęcia. Wprawdzie organ w zaskarżonej decyzji z dnia [...] stwierdził, że powierzchnia przyjęta do ustalenia wymierzonej kary pieniężnej nie uwzględnia powierzchni wchodzącej w skład prywatnej posesji przy ul. A. P. w S., jednakże nie wyjaśnił na jakich przesłankach oparł to twierdzenie. W szczególności nie wykazał w oparciu o zebrany przez siebie materiał dowodowy z jakich to ustaleń wynika stanowisko przeciwne twierdzeniom strony. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia wymaga nie tylko ustalenia, że doszło do samowolnego zajęcia pasa drogowego, ale wymaga również precyzyjnego określenia zajętej powierzchni i czasookresu tego zajęcia, a także elementu pasa drogowego oraz celu zajęcia. Od tych bowiem okoliczności zależna jest wysokość kary pieniężnej stanowiącej [...] opłaty przewidzianej za zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 12 w zw. z ust. 4 - 6 ustawy o drogach publicznych). Jak z powyższego wynika, ustalenie w zakresie zajętej powierzchni ma istotne znaczenie dla wyniku postępowania co szczególnie wyraziste staje się wówczas gdy strona kwestionuje przebieg granicy pasa drogowego i podnosi, że część zajętego terenu znajdowała się poza pasem drogowym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 cyt. ustawy - pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami i zarządzania drogą. Z cytowanej definicji wynika zatem, że w przypadku sporu niezbędne jest ustalenie granicy pasa drogowego, co wymaga sięgnięcia do dokumentacji geodezyjnej, czego nie uczyniono w niniejszej sprawie. Znajdujący się w aktach administracyjnych odręczny szkic [...], nie zawiera opisu i nie wyjaśnia kto i na podstawie jakich dokumentów szkic ten wykonał. Co więcej, nie został on okazany skarżącemu, podobnie jak i inne materiały zebrane przed wydaniem decyzji ostatecznej, bowiem na tym etapie postępowania skarżący nie został zawiadomiony w trybie art. 10 § 1 kpa o możliwości zapoznania się z dowodami oraz o możliwości składania wniosków dowodowych. W tym stanie sprawy, nie jest możliwe ustosunkowanie się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, bowiem dokonanie jakichkolwiek ocen materialnoprawnych byłoby przedwczesne wobec niedostatecznego zebrania dowodów i wyjaśnia okoliczności faktycznych. Postępowanie wyjaśniające organu dotknięte jest naruszeniem art. 7,10,77,80 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym jej rozpatrzeniu, rzeczą organu będzie ustalenie : granic pasa drogowego na spornym odcinku drogi krajowej nr [...] w S. z uwzględnieniem danych geodezyjnych, w szczególności co do przebiegu działki drogowej w stosunku do sąsiednich działek. Ustalenie to powinno stanowić punkt wyjścia do czynienia dalszych ustaleń co do powierzchni pasa drogowego zajętego bez zezwolenia oraz czasookresu tego zajęcia. W związku z wywodami skargi zauważyć trzeba, że nie są zasadne twierdzenia skarżącego, iż samowolne zajęcie pasa drogowego nastąpiło na powierzchni równej obrysowi kontenera na śmieci, do którego składany był gruz porozbiórkowy. Każde zajęcie pasa drogowego na czynności niezwiązane z potrzebami, zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Tak więc wydzielenie pewnego fragmentu pasa drogowego taśmami zabezpieczającymi mające na celu ochronę ludzi przed upadkiem elementów rozbieranego obiektu budowlanego, również stanowi zajęcie pasa drogowego i podlega karze pieniężnej w przypadku braku zezwolenia na takie zajęcie. W każdym stadium postępowania obowiązkiem organu będzie zapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu i umożliwienie składania wniosków dowodowych i wyjaśnień. W tym stanie sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w przedmiocie niewykonalności zaskarżonej decyzji zostało wydane w oparciu o przepis art. 152 powyższej ustawy.