V SA/Wa 2211/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.), Asesor WSA - Andrzej Kania, Protokolant - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi A. K. [...] na decyzję Ministra Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty dofinansowania oraz umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do wyjaśnienia niezgodności w miesięcznej informacji o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepelnosprawności [...] za [...] r.; oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej pismem z dnia 19 lipca 2005 r. przez A. K. jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] o odmowie wypłaty dofinansowania za miesiąc [...] r. oraz umorzeniu postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia miesięcznej informacji o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników niepełnosprawnych (INF-D) za [...] r. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z [...] r. A. K. zwróciła się do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: PFRON) o przywrócenie terminu do złożenia deklaracji INF-D [...] r. Uchybienie terminowi do złożenia wniosku strona uzasadniła chorobą pracownika a w związku z tym dezorganizacją pracy. Decyzją z [...] kwietnia 2005 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił wypłaty dofinansowania za miesiąc [...] r. i umorzył postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do złożenia miesięcznej informacji o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników niepełnosprawnych (INF-D) za miesiąc [...] r. W uzasadnieniu stwierdzono, iż strona nie złożyła informacji o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności INF-D za miesiąc [...] r. w przewidzianym ustawą z dnia 27 sierpnia 1997 r., o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. nr 123, poz. 776 z późn. zm.) terminie tj. do [...] r. Organ I instancji podkreślił, że terminy przewidziane do składania wniosków w tej sprawie mają charakter materialnoprawny. Zdaniem organu terminem takim jest wynikający z przepisów prawa okres, w ciągu którego może nastąpić ukształtowanie się praw lub obowiązków w ramach administracyjnego stosunku materialnoprawnego. Niedotrzymanie przez stronę terminu bądź formy przesyłu danych oznacza, iż nie dopełniono wymogów formalnoprawnych co w konsekwencji wywołuje skutek polegający na nie nabyciu prawa lub obowiązku. Organ I instancji stwierdził, że sytuacja taka ma miejsce w przedmiotowej sprawie: uprawnienie do uzyskania dofinansowania do wynagrodzeń zatrudnianych osób niepełnosprawnych, oprócz złożenia w ustawowym terminie informacji o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności (INF-D) należy także złożyć wniosek o wypłatę dofinansowania za dwa miesiące (WN-D), wysokości określonej w tym wniosku. Dalej organ podkreślił, że w związku z powyższym, zgodnie z treścią art. 26 c ust. 4 a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w przypadku, gdy nie został dokonany proces uzgodnienia salda przysługującego dofinansowania do końca miesiąca następującego po miesiącu złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania Fundusz zobowiązany jest do wydania decyzji o odmowie wypłaty dofinansowania. Organ podkreślił również, że nie złożenie wniosku o wypłatę dofinansowania w terminie określonym powołaną ustawą o rehabilitacji uniemożliwia przedstawienie przez Fundusz pracodawcy informacji o wysokości salda przysługującego dofinansowania wraz z informacją o jego uzgodnieniu- w przypadku o którym mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 grudnia 2003 r, w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych lub też przeprowadzenie procesu uzgodnienia wysokości kwoty przysługującego dofinansowania, zgodnie z treścią § 4 ust. 2 powołanego rozporządzenia gdy kwota podana we wniosku przez pracodawcę nie jest równa kwocie wyliczonej przez Fundusz. Pismem z dnia 29 kwietnia 2005 r. A. K. złożyła do Ministerstwa Polityki Społecznej odwołanie na ww. decyzję. Minister Polityki Społecznej decyzją z [...] czerwca 2005 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 104 i 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: kpa) w związku z art. 26c ust. 1 pkt 1 i art. 66 ustawy o rehabilitacji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na przekroczenie przez stronę terminu złożenia miesięcznej informacji o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników niepełnosprawnych INF-D za miesiąc [...] r. Zaznaczył, iż terminy te mają charakter materialnoprawny, nieprzywracalny, co oznacza, iż wniosek o ich przywrócenie nie może być rozpatrywany merytorycznie i w sprawie nie można zastosować art. 58 kpa. Organ rozpatrujący odwołanie podzielił pogląd organu pierwszej instancji odnośnie materialnoprawnego charakteru terminu do złożenia miesięcznej informacji o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników niepełnosprawnych INF-D. Powołał się w tej mierze dodatkowo na stanowisko Sekretarza Stanu - Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych z dnia 16 lipca 2004 r. Organ wskazał, że w związku z tym, że strona nie dotrzymała materialnoprawnego terminu do złożenia informacji INF-D za okres rozliczeniowy obejmujący miesiąc [...] r., a przez to nie dopełniła wymogów formalnych, w konsekwencji nie nabyła prawa do otrzymania dofinansowania , a Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. słusznie odmówił wypłaty dofinansowania za ww. okres sprawozdawczy. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca podkreśliła, że wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o dofinansowanie oraz dokumenty wniosła w ustawowym terminie tj. dnia [...] r. Podkreśliła również, że uprawdopodobniła, iż uchybienie terminowi nastąpiło bez jej winy. Skarżąca zarzuciła PFRON, że nie dotrzymał ustawowego terminu załatwienia jej sprawy. Strona wskazała, że nie otrzymała żadnego zawiadomienia informującego o przedłużeniu ustawowego terminu załatwienia sprawy. Wskazała również, że decyzję PFRON o odmowie wypłaty dofinansowania oraz umorzeniu postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia miesięcznej informacji INF-D otrzymała dopiero w dniu [...] r. - po siedmiu miesiącach od złożenia wniosku. Dalej skarżąca stwierdziła, że z powołanych przez Fundusz przepisów nie wynika jasno, że termin do złożenia informacji jest terminem materialnoprawnym nie podlegającym przywróceniu. Zdaniem strony nie jest to termin materialnoprawny, jest on natomiast terminem przywracanym. Strona skarżąca stwierdziła, że interpretacja PFRON nie jest prawem obowiązującym oraz ze jest ona niekorzystna dla pracodawców zatrudniających osoby niepełnosprawne i uniemożliwia im otrzymanie dofinansowania w przypadku uchybienia temu terminowi. W odpowiedzi na skargę Minister Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku - decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Jednocześnie Sąd zaznacza, iż o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzyga właściwy organ administracyjny. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, a więc do rozpatrywania wniosków "o przywrócenie terminu do złożenia informacji..." czy też "o zasądzenie dofinansowania". Sąd jest natomiast uprawniony do zbadania skarżonej decyzji pod względem jej legalności, tj. zgodności z przepisami mającymi w sprawie zastosowanie. Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie skarżąca nie złożyła za pośrednictwem Systemu Obsługi Dofinansowania (SOD) miesięcznej informacji o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników niepełnosprawnych (INF-D) za miesiąc [...] r. w przewidzianym ustawą z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych terminie tj. do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego informacja lub wniosek dotyczy. Zgodnie z art. 26a. ust 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych pracodawcy zatrudniającemu osoby niepełnosprawne, które nie osiągnęły wieku emerytalnego i zostały ujęte w ewidencji prowadzonej przez Fundusz, o której mowa w art. 26b ust. 1 tej ustawy, przysługuje ze środków Funduszu miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń tych pracowników niepełnosprawnych, wypłacane raz na dwa miesiące, w określonych ustawą kwotach. Pracodawca taki w myśl Art 26c ust 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, składa Funduszowi: miesięczne informacje o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników niepełnosprawnych, z uwzględnieniem pracowników, u których stwierdzono chorobę psychiczną, upośledzenie umysłowe lub epilepsję oraz pracowników niewidomych - w terminie do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego informacja dotyczy. Jak również wniosek o wypłatę miesięcznego dofinansowania za dwa miesiące - w terminie do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącach, których wniosek dotyczy, przez transmisję danych w formie dokumentu elektronicznego, z zastrzeżeniem ust. 2, oraz pobiera drogą elektroniczną potwierdzenie wysłanej informacji lub wniosku. Informacje i wniosek, o których mowa w ust. 1, pracodawca przekazuje w formie dokumentu elektronicznego przez teletransmisję danych oraz pobiera drogą elektroniczną potwierdzenie wysłanej informacji lub wniosku ( ust. 1a). Tym samym w sytuacji, gdy pracodawca nie złoży stosownej informacji i wniosku, nie dojdzie do realizacji uprawnień przewidzianych z mocy art. 26a ust. 1 cytowanej ustawy. W związku z tym nawet w sytuacji, gdy pracodawca, o którym mowa w art. 26a ust. 1 ustawy o rehabilitacji spełnia warunki określone w tym przepisie, czyli zatrudnia osoby niepełnosprawne, które nie osiągnęły wieku emerytalnego i zostały ujęte w ewidencji prowadzonej przez Fundusz, o której mowa w art. 26b ust. 1 ustawy, ale nie złoży w prawem przewidzianym terminie (art. 26c ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji) stosownej informacji, nie będzie mógł zrealizować uprawnień wynikających z ustawy. W tym miejscu Sąd zauważa, że tak w nauce prawa, jak i w judykaturze mianem "terminu" określa się dodatkowe zastrzeżenie czynności prawnej, przez które jej skutek zostaje ograniczony w czasie. Wyróżnia się przy tym terminy początkowe, przy których skutek prawny powstaje z chwilą nadejścia terminu i terminy końcowe, przy zaistnieniu, których skutek prawny ustaje z chwilą nadejścia terminu. Jeżeli skutki czynności prawnej mają powstać w oznaczonym terminie, stosuje się odpowiednio przepisy o warunku zawieszającym, a jeżeli mają ustać w oznaczonym terminie, stosuje się odpowiednio przepisy o warunku rozwiązującym (art. 116 k.c.). "Warunek" (zdarzenie) to zaś takie zastrzeżenie, na mocy którego strona dokonująca czynności prawnej uzależnia powstanie lub ustanie stosunku prawnego od zdarzenia przyszłego i niepewnego. Warunek ma charakter "zawieszający", jeśli w razie jego spełnienia powstaje skutek prawny; jeśli zaś skutek prawny ustaje warunek ma charakter "rozwiązujący" (A. Wolter, Prawo cywilne, Zarys części ogólnej, Warszawa 1972 str. 277-278 i 280-281 oraz uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1996 r. OPK 19/96 ONSA 1997/2, poz. 56). Dochowanie terminu z art. 26c ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o rehabilitacji wywołuje ten sam skutek prawny, jak spełnienie warunku "zawieszającego", tj. powstanie prawa do przyznania dofinansowania. Termin, o którym wyżej mowa, jest więc terminem prawa materialnego. Materialnoprawny charakter terminu dokonania czynności określonych w art. 26c ust. 1 pkt. 1 i 2 powoływanej ustawy został też potwierdzony wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 6 lutego 2007 r. sygn. akt P 25/06 ( OTK-A-2007/2/9). Terminów prawa materialnego, co nie jest kwestionowane, ani w orzecznictwie, ani w doktrynie i na co trafnie zwróciły uwagę organy administracyjne obu instancji - nie można przywrócić. Jedynie terminy zawite, a więc dotyczące czynności procesowych są przywracalne. Do terminów materialoprawnych nie mają więc zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 58-60) dotyczące możliwości przywrócenia terminu przewidzianego przez prawo dla dopełnienia określonej czynności procesowej. W świetle powyższego brak więc podstaw do zakwestionowania prawidłowości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.