II GSK 501/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Janusz Drachal Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 grudnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 992/07 w sprawie ze skargi M.O. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec wpisu na listę radców prawnych oddala skargę kasacyjną. Rada Okręgowa Izby Radców Prawnych w K., po rozpatrzeniu wniosku M.O. o wpis na listę radców prawnych na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.), uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. - odmówiła dokonania wpisu. Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. utrzymało w mocy powyższą uchwałę, stwierdzając, że wnioskodawca nie spełnia ustawowej przesłanki dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. Po rozpoznaniu skargi M.O., Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 17 maja 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 499/06 uchylił powyższą uchwałę utrzymującą w mocy uchwałę z dnia [...] listopada 2005 r. Sąd zalecił, by organy samorządu rozpatrując ponownie sprawę oceniły czy wnioskodawca jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię należytego wykonywania zawodu radcy prawnego, a więc ocenią jego dotychczasowe zachowanie w aspekcie prawidłowego wykonywania zawodu, w tym jego pracę zagranicą, a pominął ocenę jego kwalifikacji zawodowych. Rada Okręgowa Izby Radców Prawnych w K. uchwałą z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] wpisała M.O. na listę radców prawnych. Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] sprzeciwił się powyższemu wpisowi. Organ powołał przepis art. 31' ust. 2 w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt K 30/06 (Dz. U. Nr 206, poz. 1522) w zw. z art. 190 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Minister wskazał, że skarżący ukończył studia na Wydziale Prawa Uniwersytetu Wrocławskiego w roku 1983. W latach 1983-1985 odbył aplikację sądową zakończoną w roku 1985 złożeniem egzaminu sędziowskiego. W latach 1985-1987 zatrudniony był w P. [...] w N. na samodzielnym stanowisku ds. organizacji pracy i zarządzania, następnie od roku 1987 do 1988 w S.P. [...] w O. na stanowisku kierownika działu, a później na takim samym stanowisku pracował w R.S.P. w W.Ś.. W latach 1988-1995 przebywał na emigracji. Charakter pracy, jaką podejmował pozostając poza granicami kraju, nie miał związku z praktyką prawniczą. W roku 1995 po powrocie do kraju zajmował stanowisko inspektora wojewódzkiego w Urzędzie Wojewódzkim w R.. Od roku 1998 do 1999 pełnił funkcję Dyrektora Departamentu Organizacji Kadr i Szkolenia w R. Banku Regionalnym. Następnie ponownie wyjechał za granicę. Powrócił do kraju w lipcu 2005 r. W roku 1997 kandydat ukończył trwające 210 godzin studia podyplomowe w Wyższej Szkole Bankowej w P. na Wydziale Finansów i Bankowości w zakresie inwestycji kapitałowych. W marcu 2000 r. na Uniwersytecie Warmińsko-Mazurskim w O., Wydziale Geodezji i Gospodarki Przestrzennej ukończył dwusemestralne studia podyplomowe w zakresie szacowania nieruchomości. Następnie w 2001 r. ukończył dwusemestralne studia podyplomowe w Akademii Górniczo-Hutniczej w K. w zakresie zarządzania personelem. Minister podał również, iż od czasu złożenia egzaminu sędziowskiego w 1985 r., za wyjątkiem okresu 1995-1999, nie zdobywał praktycznego doświadczenia prawniczego. Zatrudniony był na stanowiskach pracy, które nie wymagały szerokiej znajomości wiedzy prawniczej. Przez ponad jedenaście lat przebywał poza granicami kraju, a praca tam wykonywana nie miała nic wspólnego z praktyką prawniczą. Minister podkreślił, że w okresie dwudziestu lat, tj. od złożenia przez skarżącego egzaminu sędziowskiego w P. powstał całkowicie odmienny system prawny. Świadectwa ukończenia dwusemestralnych studiów podyplomowych, które kandydat złożył do akt, nie mogą być w kontekście podniesionych okoliczności przekonującymi dokumentami, potwierdzającymi jego wiedzę prawniczą i kompetencje do świadczenia pomocy prawnej w ramach zawodu radcy prawnego. W ocenie Ministra Sprawiedliwości skarżący nie ma odpowiedniej praktyki w zawodzie prawniczym, która pozwalałaby na uzyskanie wpisu na listę radców prawnych. Na skutek skargi M.O. sprawę rozpoznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., który wyrokiem z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 992/07 skargę oddalił. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt K 30/06 orzekł, iż art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych w brzmieniu nadanym przez art. 2 pkt 6 lit. a/ ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361 z późn. zm.), w zakresie, w jakim stwarza możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu radcy prawnego osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym, jest niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji. Powołany przepis ustawy o radcach prawnych, zgodnie ze wskazanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2006 r. Sąd zaznaczył, że w dacie podejmowania uchwały o wpisie skarżącego (tj. 24 lutego 2007 r.) art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych utracił moc obowiązującą w zakresie, w jakim stwarza możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu radcy prawnego osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym. Zgodnie z art. 4 ustawy o radcach prawnych - wykonywanie zawodu radcy prawnego polega na świadczeniu pomocy prawnej, z wyjątkiem występowania w charakterze obrońcy w postępowaniu karnym i w postępowaniu w sprawach o przestępstwa skarbowe. Rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego daje ta osoba, która wykazuje się cechami, od których uzależniona jest prawidłowość świadczenia pomocy prawnej w celu ochrony prawnej podmiotów, na rzecz których jest wykonywana. Sąd I instancji podzielił stanowisko zaprezentowane przez Ministra Sprawiedliwości, że ocena kandydata pod kątem wskazanych przesłanek na dzień orzekania nie jest pozytywna. Od czasu złożenia egzaminu sędziowskiego w 1985 r., za wyjątkiem okresu 1995-1999 skarżący nie zdobywał praktycznego doświadczenia prawniczego. Skarżący zatrudniony był na stanowiskach pracy, które nie wymagały szerokiej znajomości wiedzy prawniczej. Przebywał poza granicami kraju, a praca tam wykonywana nie miała nic wspólnego z praktyką prawniczą. Od złożenia przez skarżącego egzaminu sędziowskiego w P. powstał całkowicie odmienny system prawny, który wymaga bieżącej praktyki. Ukończenie dwusemestralnych studiów podyplomowych nie potwierdza wiedzy prawniczej i kompetencji do świadczenia pomocy prawnej w ramach zawodu radcy prawnego. Kandydat podczas przeprowadzonej rozmowy kwalifikacyjnej przyznał, że nie posiada aktualnej wiedzy prawniczej, ale jednocześnie wskazał, że uzupełni ją w przeciągu kilku miesięcy. Organ słusznie przyjął, że zdolność do prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego musi istnieć już w dacie wpisu i trwać przez cały okres świadczenia pomocy prawnej oraz niedopuszczalna jest sytuacja, w której potencjalni odbiorcy takich usług będą narażeni na skutki braku wiedzy osoby ich reprezentującej. Zdaniem Sądu, wskazane powyżej okoliczności i dotychczasowy przebieg pracy skarżącego, w tym brak praktyki w świadczeniu pomocy prawnej, wskazują, iż kandydat nie wykazuje odpowiedniej praktyki zawodowej pozwalającej na wykonywanie zawodu radcy prawnego a stanowisko organu jest prawidłowe. W ocenie Sądu, Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. podejmując uchwałę o wpisie skarżącego na listę radców prawnych nie odniosła się do praktyki zawodowej kandydata po złożeniu egzaminu sędziowskiego. Zarówno w praktyce organów samorządu, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych nie zostało jednoznacznie ustalone pojecie "rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata", a szczególności czy jest to pojęcie odnoszące się wyłącznie do cech charakteru kandydata do wpisu, czy też obejmuje również odpowiedni poziom wiedzy prawniczej kandydata, gwarantujący prawidłowe wykonywanie tego zawodu zaufania publicznego. Poziom umiejętności w zakresie udzielania pomocy prawnej jest ważnym elementem rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata i nie jest to umiejętność nabyta na zawsze. Minister Sprawiedliwości zasadnie wyraził natomiast uzasadnione wątpliwości co do tego, że skarżący z uwagi na długą przerwę w wykonywaniu zawodu nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu. Oceniając rozpatrywaną sprawę w tym aspekcie Sąd stwierdził, że organy samorządu prawidłowo ustaliły stan faktyczny, ale z tego stanu wyprowadziły nieprawidłowe wnioski. W ocenie Sądu prawidłowa jest konstatacja organu, iż kandydat praktycznie od czasu zdania egzaminu sędziowskiego nie wykonywał samodzielnie żadnego zawodu prawniczego i nie ma w tym zakresie żadnej praktyki. M.O. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżając go w całości, wniósł o jego uchylenie i rozstrzygnięcie skargi albo przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 25 ust.1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych (w brzmieniu sprzed 31 grudnia 2007 r.) poprzez przyjęcie, że skarżący nie miał możliwości dopuszczenia do wykonywania zawodu radcy prawnego w sytuacji złożenia egzaminu sędziowskiego, ale bez wykazania odpowiedniej praktyki w zawodzie prawniczym. Zarzucił również naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez Radę Okręgową Izby Radców Prawnych w K. art. 12 i art. 35 k.p.a. polegającego na przewlekłości postępowania i bezczynności w okresie od wydania w dniu 17 maja 2006 r. wyroku przez WSA w W., sygn. akt VI SA/Wa 499/06 uchylającego wcześniejszą uchwałę odmawiającą wpisu na listę radców prawnych do podjęcia w dniu [...] lutego 2007 r. uchwały o dokonaniu wpisu na listę radców prawnych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, wobec zmiany brzmienia przepisu art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych. Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z oparciem niniejszej skargi kasacyjnej na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., rozpoznania w pierwszej kolejności wymagają podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy skargi kasacyjnej nie oparto na drugiej podstawie lub dopiero gdy podstawa ta okaże się "nieusprawiedliwiona" (art. 184 p.p.s.a.). Tylko poprawnie ocenione przez Sąd I instancji postępowanie administracyjne oraz prawidłowe proceduralnie postępowanie sądowoadministracyjne pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego. W przypadku postawienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, strona wnosząca skargę kasacyjną obowiązana jest wskazać naruszony przepis, ale również wykazać, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 lit. c/ p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez ROIRP w K. art. 12 i art. 35 k.p.a., nie zasługują na uwzględnienie. Niewątpliwie organy samorządu radcowskiego uchybiły powołanym w skardze kasacyjnej przepisom k.p.a., gdyż nie załatwiły sprawy wpisu skarżącego bez zbędnej zwłoki, skoro od czasu wydania wyroku przez WSA w W. w dniu 17 maja 2006 r. do czasu podjęcia uchwały ROIRP w K. w dniu [...] lutego 2007 r. upłynęło ponad 9 miesięcy. Z tego tylko powodu Sąd I instancji nie mógł zastosować przepisu art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych w brzmieniu nadanym przez art. 2 pkt 6a ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 163, poz. 1361), zgodnie z którym wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego nie stosuje się do osób, które zdały egzamin sędziowski, prokuratorski, adwokacki lub notarialny, gdyż przepis ten w zakresie, w jakim stwarzał możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu radcy prawnego osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym, został orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt K 30/06 uznany za niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP i utracił w tym zakresie moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2006 r. Zaskarżona zaś do Sądu I instancji uchwała ROIRP została wydana w dniu [...] lutego 2007 r., a więc już po utracie mocy obowiązującej omawianego przepisu w zakresie określonym przez Trybunał Konstytucyjny. Zwłoka w załatwieniu sprawy przez ROIRP nie usprawiedliwia zaś prezentowanego w skardze kasacyjnej poglądu, iż w takiej sytuacji powinien mieć zastosowanie przepis art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych w poprzednim brzmieniu, gdyż przepis ten w dacie wydania zaskarżonej uchwały już nie obowiązywał. Działanie zaś organu administracji wyrażające się w formie decyzji (w niniejszej sprawie w formie uchwały) powinno wynikać z przepisu prawa materialnego obowiązującego w dacie jej wydania. W przypadku bezczynności organu skarżącemu przysługiwała skarga do Sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., z którego to uprawnienia skarżący nie skorzystał. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy zaś do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy też innego aktu lub czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma też znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty. Powołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt K 30/06 stwierdzający, że przepis art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych w zakresie, w jakim stwarza możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu radcy prawnego osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym, uznany został za niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Należy podkreślić, że powołany wyżej przepis stanowił podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały. Z treści powyższego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wynika, że jest to klasyczny wyrok zakresowy odnoszący się do oznaczonego zakresu sytuacji, czyli w istocie do części aktu normatywnego, z tym że część ta nie została wyodrębniona w tekście przepisu poddanego kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok zakresowy uznaje poddany kontroli przepis za niezgodny z Konstytucją tylko w pewnym określonym w wyroku zakresie, a w ten sposób nie zmieniając tekstu przepisu zmienia wyrażoną w nim treść normatywną. I tak w tym przypadku, ten niekonstytucyjny zakres normatywny przepisu art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych dotyczy braku konieczności wykazania się stażem i doświadczeniem zawodowym poza zdanym egzaminem zawodowym przewidzianym w tym przepisie, a nadto - braku określenia maksymalnego okresu, jaki upłynął od momentu złożenia - przez ubiegającego się o wpis na listę radców prawnych - innego niż radcowski egzaminu prawniczego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, po stwierdzeniu niekonstytucyjności zmienionego przepisu art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych nie było możliwości wpisania na listę radców prawnych egzaminowanego aplikanta sądowego tylko na podstawie zdanego w 1985 r. egzaminu sędziowskiego bez wykazania dodatkowych elementów w postaci doświadczenia zawodowego, odpowiedniej praktyki w zawodzie prawniczym. Niewątpliwie skarżący taką praktyką do czasu ubiegania się o wpis na listę radców prawnych nie legitymował się, co wynika z niekwestionowanych ustaleń organu administracji. W tej konkretnej sprawie nie zachodziła konieczność analizowania czy skarżący daje rękojmię należytego wykonywania zawodu (art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych) i dokonywania wykładni przesłanki rękojmi należytego wykonywania zawodu w oparciu o dotychczasowy dorobek orzecznictwa NSA i doktryny, gdyż wystarczyła do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ocena znaczenia przepisu art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych, który stanowił podstawę materialnoprawną uchwały w przedmiocie wpisu skarżącego na listę radców prawnych. Z tych wszystkich względów brak było podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.