III SAB/Po 2/07

Dnia 05 grudnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska ( spr.) Sędziowie WSA Beata Sokołowska As.sąd. Małgorzata Bejgerowska Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 grudnia 2007 roku przy udziale sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od aktu nadania własności ziemi I. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do dokonania czynności poprzez przekazanie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...], w terminie czternastu dni od dnia doręczenia wyroku, wniosku M. K. z dnia 11 lutego 1999 roku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...], nr [...], celem rozpatrzenia, II. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz M. K. kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/M. Bejgerowska /-/M. Kosewska /-/B.Sokołowska Naczelnik Gminy w [...] aktem własności ziemi, nr [...], z dnia 29 czerwca 1978 r., działając na podstawie art. 1, 8 i 12 ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm.) stwierdził, iż S. K. stał się z mocy prawa właścicielem nieruchomości o powierzchni 12,39 ha, położonej we wsi [...], zapisanej w księdze wieczystej tom I wykaz 1 wraz z zabudowaniami. W powyższym akcie własności stwierdzono też powstanie z mocy prawa prawo dożywocia na rzecz B. K. Pismem z dnia 11 lutego 1999 r. M. K., następca prawny F. K., brata S. K. i syna B. K., zwróciła się do Urzędu Gminy w [...] o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 29 czerwca 1978 r. (aktu własności ziemi). M. K. podniosła, że F. K. nie został zawiadomiony o powyższej decyzji, mimo obowiązku wynikającego z treści art. 28 i 40 Kpa. W odpowiedzi na powyższy wniosek Wójt Gminy [...] w piśmie z dnia 17 marca 1999 r. poinformował wnioskodawczynię, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 Kpa nie może nastąpić, jeśli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat, na podstawie art. 146 § 1 Kpa. Kolejnym pismem z dnia 17 marca 1999 r. Wójt Gminy [...] poinformował wnioskodawczynię, że decyzja z dnia 29 czerwca 1978 r. (akt własności ziemi) jako ostateczna stała się podstawą wpisu prawa własności ujawnionego w księdze wieczystej tom I wykaz 1. Wskazano również, że zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jednolity: Dz. U. z 1995 r., Nr 57, poz. 299 ze zm.) do wznowienia ostatecznych decyzji (aktów własności ziemi), wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności lub zmiany decyzji. W związku z powyższym, zdaniem organu, wniosek o przywrócenie terminu w trybie przepisów Kpa nie może być rozpatrzony. Pismem z dnia 14 stycznia 2000 r. M. K. ponownie wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji (aktu własności ziemi) z dnia 29 czerwca 1978 r., powołując się na postanowienie z dnia 15 października 1999 r., sygn. akt III Ns 4700/99/11, Sądu Rejonowego w Poznaniu, w którym odrzucono wniosek M. K. i K. K. w tej samej kwestii, na podstawie art. 199 § 1 pkt 1 Kpc. Z treści uzasadnienia tego postanowienia wynika, że zgodnie z ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81 ze zm.) postępowanie w przedmiocie nadania aktów własności ziemi, toczące się dotąd przed organami administracyjnymi, zostały przekazane do właściwości sądów powszechnych, z tym, że badanie wymogów formalnych odwołania (w trakcie rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu) należy do organu, który wydał zaskarżoną decyzję. W tej sytuacji organem właściwym do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 29 czerwca 1978 r. jest Wójt Gminy [...], jako następca prawny Naczelnika Gminy [...]. W piśmie z dnia 21 lutego 2000 r. Wójt Gminy [...] poinformował wnioskodawczynię, że jej wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania został przekazany do rozpoznania przez Sąd Okręgowy w Poznaniu. Pismem z dnia 3 marca 2005 r., skierowanym do Urzędu Gminy w [...], M. K. skierowała ponaglenie o wydanie orzeczenia na skutek złożonego przez nią wniosku z dnia 11 lutego 1999 r., żądając dodatkowo wznowienia postępowania i uchylenia decyzji z dnia 29 czerwca 1978 r., nr [...]. Prawomocnym postanowieniem z dnia 9 czerwca 2005 r., sygn. akt II SAB/Po 17/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę M. K. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie załatwienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania z powodu nie wyczerpania trybu zażaleniowego z art. 37 § 1 Kpa, tj. nie złożenia przed wniesieniem skargi zażalenia na bezczynność do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Dnia 4 stycznia 2007 r. M. K. wniosła skargę na bezczynność Wójta Gminy [...], zarzucając opieszałość w rozpoznaniu jej wniosku z dnia 11 lutego 1999 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Skarżąca podkreśliła, że mimo licznych skarg i zażaleń do organów administracji przez okres 8 lat nie wydano w tej sprawie żadnego orzeczenia, naruszając treść art. 35 i 36 Kpa. W skardze podano, że ostatnie zażalenie skarżąca wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w dniu 3 lutego 2006 r., czym wyczerpała tryb zażaleniowy określony w art. 37 § 1 Kpa. Odpowiadając na skargę, Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i wskazał, że odpowiadał na wniosek skarżącej pismami z dnia 23 lutego 1999r. i 17 marca 1999r. Opisał ponadto orzeczenia wydane w sprawach zainicjowanych wnioskami M. K. i K. K., powołując się na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] dnia 1 lipca 2005 r., nr [...], w którym przywrócono spadkobiercom B. K., tj. M. K. i K. K., termin do wniesienia odwołania od decyzji (aktu własności ziemi) z dnia 29 czerwca 1978 r. Jak wynika z dokumentów uzyskanych na żądanie Sądu, po rozpatrzeniu zażaleń M. K. i Ma. K., postanowieniem z dnia 9 lutego 2006 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyznaczyło Wójtowi Gminy [...] termin do dnia 9 marca 2006 r. do rozstrzygnięcia sprawy wniesionego odwołania od wspomnianej decyzji z dnia 29 czerwca 1978 r. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] podał również, że przekazując odwołanie wniósł o utrzymanie przedmiotowej decyzji w mocy. Wyjaśniając rozbieżności w treści postanowienia z dnia 9 lutego 2006 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w piśmie z dnia 10 lipca 2007 r. przyznało, że błędnie uznało pismo M. K. z dnia 30 stycznia 2006 r. za tożsame w swym żądaniu co zażalenie Ma. K., choć tylko w stosunku do M. K. i K. K. przywrócono termin do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 29 czerwca 1978 r. W związku z powyższym w dniu 9 lipca 2007 r. wszczęto postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia SKO w [...] z dnia 9 lutego 2006 r., nr [...]. Organ wyższego stopnia wskazał także, że po zakończeniu tego postępowania będzie prowadzone postępowanie w sprawie ewentualnego przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji z dnia 29 czerwca 1978 r. (aktu własności ziemi). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Przy badaniu skargi na bezczynność organów administracji państwowej kontrola sądu administracyjnego winna skupić się na sprawdzeniu, czy skarga jest dopuszczalna i czy istotnie zostały naruszone przepisy o terminach załatwienia spraw (zob. wyrok NSA z dnia 13 lutego 1998 r., sygn. akt I SAB 125/97, Lex nr 44544). Badając przedmiotową skargę pod względem formalnym, Sąd ocenił, iż w rozpoznawanej sprawie wyczerpano tryb z art. 37 Kpa, bowiem skarżąca wniosła w dniu 3 lutego 2006 r. do organu wyższego stopnia zażalenie na niezałatwienie w terminie przez Wójta Gminy [...] sprawy wniesionego odwołania od decyzji z dnia 29 czerwca 1978 r., a następnie wobec braku rozstrzygnięcia jej zażalenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wniosła skargę do tutejszego Sądu na bezczynność organu pierwszej instancji. Sąd podzielił przy tym stanowisko sformułowane w orzecznictwie i doktrynie, że terminy przewidziane w art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dotyczące wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie dotyczą skargi na bezczynność (por. T Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Lexis Nexis 2005, s. 89; A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Zakamycze 2006, wyd. II, s. 138; J. P. Tarno, Zażalenie i skarga na bezczynność organu (cz. 2), Procedury, Fiskus 18/2006). Nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy [...] nie załatwił sprawy, ani w ustawowym terminie, określonym w przepisie art. 35 Kpa, ani w prawidłowy sposób. Wbrew twierdzeniom organu, zawartym w odpowiedzi na skargę, pisma z dnia 23 lutego 1999 r. i 17 marca 1999 r. nie stanowią załatwienia sprawy. Przepisy postępowania administracyjnego określają jednoznacznie formę w jakiej organy administracji publicznej są obowiązane załatwić sprawę (art. 104 i 123 Kpa), a niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 59 § 1 i 2 Kpa. Przepis art. 59 Kpa stanowi, iż właściwy w sprawie organ administracji (to znaczy organ prowadzący postępowanie) wydaje postanowienie o przywróceniu lub odmowie przywrócenia terminu, a zainteresowanemu przysługuje zażalenie w przypadku odmowy (§ 1). Natomiast postanowienie o przywróceniu lub odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (lub zażalenia) wydaje organ drugiej instancji właściwy do rozpatrzenia tych środków odwoławczych (§ 2). Obowiązkiem Wójta Gminy [...] było zatem niezwłoczne przekazanie wniosku skarżącej z dnia 11 lutego 1999 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 29 czerwca 1978 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jako organu drugiej instancji, celem rozpoznania (art. 59 § 2 Kpa). W świetle przepisu art. 8 § 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81 ze zm.), w przypadku wniesienia odwołania od decyzji - aktu własności ziemi, akta sprawy organ administracyjny przekazuje sądowi, ale dopiero po stwierdzeniu, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione w terminie, to znaczy nadaje się do merytorycznego rozpoznania. Badanie wstępne, a więc uznanie, iż decyzja jest ostateczna w rozumieniu przepisu art. 16 Kpa ustawodawca pozostawił organowi administracyjnemu, a nie sądowi (por. uchwała SN z dnia 18 maja 1994 r., sygn. akt III CZP 69/94, OSNC z 1994 r., Nr 12, poz. 233). Nie budzi wątpliwości, że akt własności ziemi nie może być kwestionowany w postępowaniu administracyjnym. Sprawy bowiem z tego zakresu zostały, ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, przekazane do właściwości sądów cywilnych, przy czym właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji jest Sąd Okręgowy. Po wejściu w życie art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarce nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464) sąd jest związany decyzją administracyjną - aktem własności ziemi, jeżeli została ona uznana przez właściwy organ administracyjny za ostateczną, zgodnie z powołaną wcześniej uchwałą SN. Zatem, jak wspomniano wcześniej, obowiązkiem Wójta Gminy [...] jest przekazanie wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 29 czerwca 1978 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które w pierwszej kolejności dokona formalnej oceny dopuszczalności złożenia przez skarżącą tego wniosku, na podstawie art. 59 § 2 Kpa, a w przypadku pozytywnego wyniku tej oceny jego merytorycznego rozpoznania. Dopiero po ostatecznym rozstrzygnięciu wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jeśli takie odwołanie spełnia warunki formalne, winno być ono przekazane niezwłocznie do właściwego sądu celem merytorycznego rozpoznania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że to organy administracyjne są uprawnione do zbadania, czy decyzja jest ostateczna w rozumieniu przepisu art. 16 Kpa. Wniesienie skargi na bezczynność jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt VI SAB/Wa 24/05 - znajdujący poniekąd odniesienie do niniejszej sprawy). Stąd też Sąd zobowiązał Wójta Gminy [...] do przekazania wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 29 czerwca 1978 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], w terminie 14 dni od otrzymania niniejszego wyroku. Tym samym Sąd podzielił zarzut skarżącej, iż przy załatwianiu sprawy w przedmiocie wniosku skarżącej z dnia 11 lutego 1999 r., Wójt Gminy [...] pozostaje w bezczynności, skoro nie przekazał właściwemu organowi przedmiotowego wniosku przez okres 8 lat. Z bezczynnością organu mamy bowiem do czynienia, gdy w ustawowym terminie organ nie dokonał żadnych czynności, albo dokonał je w sposób nieprawidłowy, przy czym wina lub brak zawinienia organu są bez znaczenia, chodzi bowiem o obiektywne przekroczenie terminu ustawowego na załatwienie sprawy. Na marginesie jedynie Sąd zauważa, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] również pozostaje w bezczynności, albowiem jak samo przyznało w piśmie z dnia 10 lipca 2007 r., błędnie uznało pismo M. K. z dnia 30 stycznia 2006 r. za tożsame w swym żądaniu co zażalenie Ma. K., tymczasem w istocie stanowi ono zażalenie skarżącej na bezczynność Wójta Gminy [...], złożone w trybie art. 37 Kpa. Biorąc powyższe pod uwagę - na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzeczono jak w sentencji. W przedmiocie kosztów sądowych postanowiono w oparciu o treść art. 200 tej samej ustawy. /-/M. Bejgerowska /-/M. Kosewska /-/ B. Sokołowska T.M.d