VII SA/Wa 1656/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi M. i W. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. VIISA/Wa 1656/07 UZASADNIENIE W dniu [...] 04.2007r. Wojewoda [...] wydał decyzję, znak: [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. z [...] 07.1998r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. i M. S. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na par. nr [...] położonej w R. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że brak udziału stron w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt. 4 Kpa) i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a dotyczące granic własności działki sąsiedniej (art. 145 § 1 pkt. 5 Kpa) wymienione przez wnioskodawcę jako przyczyny żądania stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy. z [...].07.1998 r., w rzeczywistości uzasadniają wznowienie postępowania administracyjnego. Stwierdził również, że przepis § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 z późn. zm.). dopuszczał sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, pod warunkiem, że inwestor uzyska pisemną zgodę właściciela działki sąsiedniej na przybliżenie obiektu do granicy działki. W aktach sprawy istnieje dowód, z którego wynika, że M. i W. S. wyrażają zgodę na usytuowanie obiektu w granicach działek (kserokopia pisma z dnia 02.04.1998 r.). Według planu sytuacyjnego obiekt winien znaleźć się w odległości 1,5 m od ogrodzenia (granicy działek). Organ wskazał, że przepis zawarty w § 12 ust. 5 warunków technicznych wymaga, aby okapy i gzymsy nie pomniejszały odległości (dotyczy długości 4,0 i 3,0 m) od granicy działki budowlanej o więcej niż 0,5 m. W sytuacji zbliżenia budynku ze ścianą do granicy na odległość mniejszą niż 4,0 m (okna w ścianie) lub 3,0 m (bez okien w ścianie) przepis nie dopuszcza stosowania okapów, gzymsów, balkonów i logii, mogących pomniejszać tę odległość. Zatem, zatwierdzenie projektu budowlanego budynku ze ścianą w odległości 1,5 m od granicy działki sąsiedniej (ogrodzenie) i z okapem o szerokości 0,6 m, pomniejszającym tę odległość - nastąpiło z naruszeniem w/w przepisu. Organ wskazał również, że na mapie sytuacyjnej zaznaczone jest istniejące ogrodzenie działki nr [...], natomiast nie zaznaczono przebiegu granicy tej działki, a także działek sąsiednich oraz że wyjazd z posesji nr [...] na drogę prowadzi przez VIISA/Wa 1656/07 działkę nr [...] nie należącą do Inwestorów. Organ wskazał, że z aktu notarialnego Repertorium A Nr [...] sporządzonego w dniu 07.07.1998 r., stanowiącego dowód dysponowania nieruchomością wynika, że inwestorzy R. i M. S. są współwłaścicielami jedynie działki [...]. Zatem, do wniosku o pozwolenia na budowę należało dołączyć zgodę pozostałych współwłaścicieli na rozbudowę obiektu i na przejazd przez działkę nr [...]. Powyższe naruszenia przepisów, zważywszy na art. 16 Kpa, organ wojewódzki nie uznał za "rażące" i niemożliwe do zaakceptowania, dlatego postanowił odmówić stwierdzenia nieważności. Od decyzji Wojewody [...] wnieśli odwołanie M. i W. S. Odwołanie zostało wniesione w terminie. Organ odwoławczy decyzją z dnia 9 lipca 2007r. utrzymał w mocy zaskarżona decyzję argumentując, że w świetle ustaleń Wojewody należy stwierdzić, że decyzja Wójta Gminy R. z [...] 07.1998r., znak: [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa i nie posiada żadnej z wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli M. i W. S. podnosząc, że inwestor posługuje się sfałszowaną zgodą na przybliżenie do granicy rzekomo podpisaną przez nas w dniu 2.04.1998 r., która jest tylko skserowana a w aktach brak jest oryginału. Wskazują na naruszenie prawa przez decyzję Wójta Gminy prawa własności działki przez którą inwestor dojeżdża do budynku. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie czy dana decyzja dotknięta została jedna z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa ( vide wyrok NSA z 22. 05.1987 r. IV S.A. 1062/86, ONSA 1987 r., nr1, poz.35). Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym VIISA/Wa 1656/07 rozpoznając sprawę w omawianym trybie organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. Od lat zarówno orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i doktryna prawa jest zgodna, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1986 r. sygn. akt IV SA 716/86 - Monitor Prawniczy - Zestawienie Tez 1991/11 s.9). Można zatem stwierdzić, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem, a przy tym naruszenie jest tak ciężkie, że powoduje sankcję nieważności. Ustalenie, że decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, a zatem, że jest z nim oczywiście sprzeczna oznacza, że nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Trafnie to podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt I SA 535/94 (ONSA 1995/2, poz. 91), gdzie Sąd wskazał, iż "wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jest stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny". Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że taka sytuacja mogła mieć miejsce w niniejszej sprawie jako ,że przepis § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 z późn. zm.). dopuszczał sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy. Nadmienić należy, że istnienie lub nie pisemnej zgody właściciela działki sąsiedniej na przybliżenie obiektu do granicy działki w postępowaniu nieważnościowym nie może mieć znaczenia prawnego bowiem warunek ten zgodnie z orzeczeniem Trybunału konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001r. był niezgodny z art. 7 ust.2 pkt.1 ustawy Prawo budowlane. Zatwierdzony projektu budowlany przewidywał rozbudowę budynku ze ścianą w odległości 1,5 m od granicy działki sąsiedniej (ogrodzenie) i z okapem o szerokości 0,6 VIISA/Wa 1656/07 m, pomniejszającym tę odległość - nastąpiło zatem naruszenie przepisu § 12 ust. 5 warunków technicznych w/w rozporządzenia który wymaga, aby okapy i gzymsy nie pomniejszały odległości (dotyczy długości 4,0 i 3,0 m) od granicy działki budowlanej o więcej niż 0,5 m. W sytuacji zbliżenia budynku ze ścianą do granicy na odległość mniejszą niż 4,0 m (okna w ścianie) lub 3,0 m (bez okien w ścianie) przepis nie dopuszcza stosowania okapów, gzymsów, balkonów i logii, mogących pomniejszać tę odległość. Zatem, można stwierdzić w sposób bezsporny, że obiekt w tej części został zaprojektowany niezgodnie ze wskazanym przepisem. Wskazać również należy, co zauważył organ wojewódzki, że na mapie sytuacyjnej zaznaczone jest istniejące ogrodzenie działki nr [...], natomiast nie zaznaczono przebiegu granicy tej działki, a także działek sąsiednich oraz że wyjazd z posesji nr [...] na drogę prowadzi przez działkę nr [...] nie należącą do Inwestorów. Organ wskazał, że z aktu notarialnego Repertorium A Nr [...] sporządzonego w dniu 07.07.1998 r., stanowiącego dowód dysponowania nieruchomością wynika, że inwestorzy R. i M. S. są współwłaścicielami jedynie działki nr [...]. Zatem, do wniosku o pozwolenia na budowę należało dołączyć zgodę pozostałych współwłaścicieli na rozbudowę obiektu i na przejazd przez działkę nr [...]. Powyższą informację należałoby uzupełnić o stwierdzenie, że również działka zabudowywana nr [...] stanowi co prawda współwłasność inwestorów ale stanowi również współwłasność M. i C. S. Brak zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na dysponowanie nieruchomością przez inwestora na cele inwestycyjne mógł prowadzić do naruszenia przepisu art. 33 ust.2 pkt.2 ustawy z dnia 07-07-1994r. "Prawo budowlane " /Dz. U. Nr 89, poz. 414/. W ocenie Sądu organy obu instancji zbyt pochopnie ustaliły, że wydanie kwestionowanej decyzji nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa a ocena prawna kwestionowanej decyzji nie może ograniczać się wyłącznie do oceny jej zgodności z decyzją o warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy również zauważyć, iż zgodnie z art. 140 kpa organ odwoławczy tak samo, jak organ I instancji związany jest przepisami art. 7 kpa, art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., a dodatkowo jeśli istnieją braki w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji, to organ II instancji może skorzystać z przepisu art. 136 k.p.a, dającego możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Tymczasem organ drugiej instancji nie dokonując żadnych własnych ustaleń i nie odnosząc się do uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji doszedł jedynie do VIISA/Wa 1656/07 przekonania, iż organ I instancji dokonał w toku prowadzonego postępowania administracyjnego prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego. Zdaniem Sądu, organy obu instancji z uchybieniem przepisów art. 7, 77 i 107 k.p.a. nie dokonały dokładnego wyjaśnienia sprawy, nie zebrały i nie rozpatrzyły wyczerpująco materiału dowodowego, a uzasadnienia decyzji nie zawierają właściwej analizy materiału dowodowego i wykładni przepisów. Wobec ujawnionych wad tj. naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 77 k.p.a., 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mającym znaczący wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia, 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270)