IV SA/Po 389/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Makosz - Frymus Sędziowie NSA Paweł Miładowski (spr.) WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant st.sekr.sąd. Teresa Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 listopada 2007 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] nr [...] z [...] r. /-/ E. Kręcichwost- Durchowska /-/ E. Makosz-Frymus /-/ P. MIładowski Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] rozpoznając wniosek [...] złożony pod rządami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z dnia 6 grudnia 1983 r. nr 65 poz. 294 z późn. zm. zwane dalej rozporządzeniem z 1983 roku) (z akt sprawy wynikać by mogło, iż mowa w tej mierze o piśmie z dnia [...] roku) decyzją z dnia [...] roku (nr [...]) stwierdził brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u [...], opierając się orzeczeniu lekarskim nr [...] [...] w [...] [...] oraz orzeczeniu nr [...] [...] w [...], za podstawę prawną rozstrzygnięcia przyjmując rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z dnia 19 sierpnia 2002 r., nr 132, poz. 1115 zwane dalej rozporządzeniem z 2002 roku). Na skutek odwołania [...] od decyzji powyższej Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] w dniu [...] roku utrzymał w mocy rzeczoną decyzję organu pierwszej instancji. Wyrokiem z dnia [...] roku Wojewódzki Sąd Administracyjny [...] rozpoznając sprawę ze skargi [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchylił zaskarżoną decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]. Sąd uznając zasadność skargi uzasadniając zapadłe orzeczenia rozstrzygnął na wstępie zagadnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia administracyjnego tj. kwestię, które z rozporządzeń powinno mieć w sprawie zastosowanie - rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach czy też rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Sąd uznał, iż na mocy § 10 rozporządzenia z 2002 roku stwierdzającego, że postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia w życie tegoż rozporządzenia jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów tj. rozporządzenia z 1983 roku. Sąd rozstrzygnął również kwestię związania organu orzekającego orzeczeniem lekarskim - wskazując, iż mimo bycia podstawą do wydania rozstrzygnięcia, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego orzeczenia takie (dotyczące rozpoznania choroby zawodowej) są jedynie opiniami w rozumieniu art. 84§1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U.2000 rok nr 98 poz. 1071 ze zm. - zwany dalej kpa) i podlegają ocenie w granicach nakreślonych w art. 80 kpa. Nie zmienia tego faktu okoliczność, iż bez takowych opinii bądź w opozycji do nich organ nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby zawodowej, a w konsekwencji ustalić, czy jest ona objęta wykazem chorób zawodowych. Orzeczenia lekarskie aby móc stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia muszą być należycie umotywowane, tj. w taki sposób, aby być zrozumiałymi tak dla adresatów rozstrzygnięć, organów orzekających jak i Sądów. Opinia zatem taka musi zawierać wyczerpujące i przekonujące uzasadnienie oraz być zgodna z obowiązującymi przepisami. Jeśli zaś nie spełnia powyższych warunków organy orzekające na ich podstawie obowiązane są wezwać biegłych do ich uzupełnienia we wskazanym zakresie względnie z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia ze wskazaniem zakresu wnioskowanego orzeczenia lekarskiego. W powyższych okolicznościach Sąd uznał w odniesieniu do opinii Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy w [...] nr [...] stanowiącej podstawę rozstrzygnięć administracyjnych w sprawie, iż błędnie zostało oparte na rozporządzeniu z 2002 roku. Odnosząc się zaś do Opinii [...] w [...] nr [...] Sąd zważył, iż stwierdzało ono istnienie choroby zawodowej nie objętej ani rozporządzeniem z 2002 roku ani też rozporządzeniem z 1983 roku. Nadto opinia ta zdaniem Sądu nie jest należycie uzasadniona, co czyni ją niewystarczająco do wydania w oparciu o nią rozstrzygnięcia. Powyższe wskazania uczynił Sąd obligatoryjnymi wytycznymi dla organów orzekających na skutek przekazania im sprawy do ponownego rozpatrzenia. Rozpoznając ponownie sprawę Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wydał decyzję z dnia [...] roku o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, uchyloną następnie na skutek wniesionego przez [...] odwołania decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] roku, nr [...]. Rzeczoną decyzją organ odwoławczy stwierdził u [...] chorobę zawodową - przewlekłe zapalenie oskrzeli wywołane działaniem aerozoli drażniących w okresie niewydolności oddechowej, wskazując w tej mierze na punkt 4 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 roku z w prawie chorób zawodowych. Organ wskazał, że w związku z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] (wyrok z dnia [...] roku, sygn. akt [), który stwierdził rażące uchybienia orzeczeń lekarskich: [...] w [...] - Ośrodka [...] z dnia [...] roku oraz [...] w [...] z dnia [...] roku za podstawę rozstrzygnięcia przyjęto orzeczenie lekarskie [...] w [...] - ośrodka w [...] z dnia [...] roku. Podkreślono, że to akurat orzeczenie powołuje się na wykaz chorób zawodowych stanowiących załącznik do rozporządzenia z 1983 roku, które Sąd wskazał jako podstawę rozstrzygania, jak również zawiera szczegółowe uzasadnienie. Jednocześnie organ wskazał, iż w związku z powyższym oraz istnieniem związku przyczynowego pomiędzy rozpoznanym u [...] schorzeniem a warunkami w jakich świadczył pracę należy stwierdzić chorobę zawodową. Na decyzję powyższą Okręgowa Spółdzielnia Mleczarska w [...] złożyła w dniu [...] roku skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. Skarżąca podniosła, iż rzeczona decyzja rodzi niekorzystne skutki wobec skarżącej, w ten sposób, iż narusza jej interes prawny poprzez powstanie prawdopodobieństwa roszczeń odszkodowawczych i to nie tylko w niniejszej sprawie ale także potencjalnych powstałych roszczeń na skutek tego precedensowego rozstrzygnięcia. Zarzucono wady formalne w postaci braku uczestnictwa w postępowaniu organu rentowego oraz przyjęcie przez organ błędnej interpretacji treści rozporządzenia z 1983 roku poprzez objęcie jego zakresem podmiotowym "byłego pracownika" wbrew literalnemu jego brzmieniu, świadczącemu o tym, iż ma ono zastosowanie wyłącznie do obecnych pracowników. W odwiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie przywołał argumentację, którą kierował się przy podjęciu rozstrzygnięcia - wskazaną w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale ze względów odmiennych aniżeli zarzuty skarżącej. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stwierdził, iż organy orzekające tak pierwszej jak i drugiej instancji nie zastosowały się do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] co do dalszego postępowania w niniejszej sprawie (sygn. akt [...]). Zgodnie zaś z art. 153 ppsa - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Takie już tylko uchybienie musi skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego obu tych decyzji. Na mocy art. 135 ppsa Sąd stosuje bowiem przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, co niewątpliwie miało miejsce w niniejszym postępowaniu. Oba organy w sposób dowolny, nie znajdujący prawnego uzasadnienia dokonały wyboru podstawy rozstrzygnięć tj. występujących sprawie orzeczeń lekarskich. W konsekwencji rozstrzygnięto na podstawie orzeczeń lekarskich, których status prawny nie jest przesądzony, a w uzasadnieniach decyzji do kwestii tej w żadnej mierze się nie odniesiono, w szczególności nie wskazano na ani nie omówiono zasadności oraz prawnego umocowania do przyjęcia za podstawę rozstrzygnięć tych właśnie orzeczeń. Organy były zaś do tego zobowiązane. Na mocy bowiem art. 7, 11, 2 oraz 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U.2000 rok nr 98 poz. 1071 ze zm. - zwany dalej kpa) organy te obowiązane są do podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, przy czym działania te muszą spełniać pewne standardy wnikliwości. Konkretne wymogi stawiają też przepisy uzasadnieniu faktycznemu i prawnemu które odpowiednio powinny w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W niniejszej sprawie organy obu instancji nie ustaliły, które z podjętych w sprawie orzeczeń lekarskich ma przymiot ostatecznego i w konsekwencji, które orzeczenie winno stanowić podstawę rozstrzygnięć. W szczególności nie zauważyły, że w istocie pierwsze z orzeczeń lekarskich - korzystne dla [...] - (tj. orzeczenie [...] w [...] Ośrodek w [...] z dnia [...] roku) nie zostało w istocie zaskarżone. Po uchyleniu przez organ nadrzędny decyzji w sprawie opartej na tym właśnie orzeczeniu lekarskim wydane zostało nowe, odmiennej treści, orzeczenie lekarskie, podjęte niezależnie od wskazanego powyżej, bynajmniej nie ma skutek zaskarżenia pierwszego z nich. Nie jest przy tym klarownym czy zostało wydane zupełnie nowe orzeczenie lekarskie pierwszego stopnia oparte o nowy materiał dowodowy czy też uzupełniono jedynie istniejące już orzeczenie. Organy pominęły także wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do załatwienia sprawy - opierając swoje rozstrzygnięcie na orzeczeniach lekarskich, których którym Sąd zarzucił nieprawidłowość. Jak wskazywał Wojewódzki Sąd Administracyjny w przytaczanym wyroku - orzeczenia lekarskie nie są wydawane na zasadzie zupełnej dowolności i aby móc stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia muszą być należycie umotywowane. Co oznacza, iż muszą być zrozumiałymi zarówno dla adresatów rozstrzygnięć, organów orzekających jak i Sądów w szczególności zaś zawierać wyczerpujące i przekonujące uzasadnienie oraz być w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Nie spełnienie powyższych warunków obliguje organy orzekające na ich podstawie do co najmniej wezwania biegłych do uzupełnienia braków we wskazanym zakresie, względnie do zasięgnięcia opinii innej placówki naukowej służby zdrowia ze wskazaniem zakresu wnioskowanego orzeczenia lekarskiego (tak m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 05 listopada 2005 roku, sygn. akt I SA 1200/98, LEX nr 45833). Organy zatem winny podjąć wszelkie możliwe kroki do uzyskania dostatecznie jasnych, przejrzystych i doprecyzowanych ostatecznych orzeczeń lekarskich z zachowaniem przewidzianych prawem procedur i przysługujących im w tej mierze środków, w subiektywnym zaś braku takiej możliwości zasięgnąć opinii innego ośrodka lekarskiego. W żadnej zaś mierze nie można uznać za prawidłowe dokonania arbitralnie, w sposób dowolny z punktu widzenia obowiązującego prawa, wyboru jednego z zapadłych w sprawie orzeczeń lekarskich jako podstawy rozstrzygnięcia bez uprzedniego ustalenia jego prawnego statusu (tj. czy jest ono ostateczne) oraz zadbania, by miało ono formę i treść kwalifikującą je do bycia podstawą rozstrzygnięcia w sprawie - zwłaszcza w świetle okoliczności, iż orzekający w sprawie Sąd zwrócił uwagę na nieprawidłowości tych orzeczeń. Orzeczenia lekarskie zapadłe w sprawie cechuje oprócz wskazanych wcześniej uchybień, także lakoniczność, której nie sanowano. Orzeczenia takie nie podlegają wprawdzie jakieś szczególnej regulacji co do ich formy i treści, natomiast nie ulega wątpliwości, iż musi w nich zostać ujawnione rozumowanie biegłego je wydającego, zaś wnioski musza być sformułowane w sposób na tyle zwięzły, jasny i komunikatywny aby być zrozumiałymi i klarownymi dla osób nie będącymi lekarzami, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, zaś organy orzekające - wbrew swoim ustawowym obowiązkom - nie zapewniły takiego stanu rzeczy. Nie ulega wątpliwości, iż organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na lakonicznej, nie zawierającej przekonywającego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa opinii lekarskiej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 05 listopada 2005 roku, sygn. akt I SA 1200/98, LEX nr 45833). Organ nie może również, co wymaga podkreślenia, orzec w opozycji do wydanego w sprawie orzeczenia lekarskiego. Nadto należy dodać, iż w istocie w aktach sprawy brak pisma inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie (tj. wniosku o stwierdzenie choroby zawodowej). Jakkolwiek bowiem pismo z dnia [...] roku treściowo odpowiadałoby takiemu wnioskowi, to jednak trudno przydać mu taki przymiot ponieważ nie jest ono nawet podpisane. Nie odnotowano również daty jego wpływu i brak w tej mierze stosownych potwierdzeń nadania i odbioru pisma. Należy stwierdzić, że samo już rozstrzyganie sprawy i wydanie decyzji w opozycji do wiążących - jak podniesiono - wskazówek Sądu co do sposobu załatwienia sprawy powoduje konieczność uchylenia decyzji. W zaistniałym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1, pkt 1, lit. c orzeczono jak w sentencji. /-/Paweł Miładowski /-/E. Makosz-Frymus /-/ E. Kręcichwost-Durchowska AT