I SA/Ke 518/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta,, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Asystent sędziego Emilia Kundera, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 5 grudnia 2007r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności na zalesienie gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. określa, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz M. N. kwotę 457 złotych (czterysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...], uchylającą z urzędu, na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, decyzję dotychczasową z dnia [...] i przyznającą M. N. płatność na zalesienie gruntów rolnych. W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji stwierdził, że na skutek wniosku M. N. z dnia [...] o przyznanie płatności na 2005 rok na zalesienie gruntów rolnych o pow. 11,90 ha położonych na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie P. W., gmina N. K., Kierownik Biura Powiatowego AR i MR w B., po wydaniu postanowienia z dnia [...] stwierdzającego, że M. N. spełnia warunki niezbędne do przyznania płatności na zalesienie gruntów rolnych oraz po złożeniu przez rolnika oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem – decyzją z dnia [...] przyznał M. N. płatność na zalesienie gruntów rolnych w łącznej kwocie [...] zł. W wyniku kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym M. N. w dniu [...], stwierdzono nieprawidłowości polegające na zawyżeniu powierzchni działek zadeklarowanych do zalesienia w stosunku do powierzchni działek rzeczywiście zalesionych. Deklarowana we wniosku łączna powierzchnia działek rolnych J i U wynosiła bowiem 11.90 ha, podczas gdy stwierdzono tylko 10,58 ha. Następnie organ II instancji stwierdził, że postanowieniem z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego AR i MR w B. wznowił postępowanie w sprawie przyznania M. N. płatności na zalesienie gruntów rolnych. Następnie decyzją z dnia [...] uchylił decyzję dotychczasową i przyznał M. N. płatność na zalesienie gruntów rolnych w obniżonej wysokości. Akceptując takie rozstrzygnięcie organ II instancji zauważył, że w myśl § 6 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, płatność na zalesienie jest udzielana producentowi rolnemu na wniosek co oznacza, że Kierownik Biura Powiatowego AR i MR jest związany zakresem wniosku o przyznanie płatności na zalesienie. Z kolei zgodnie z art. 70 i 71 Rozporządzenia Komisji (WE) NR 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz stosownie do treści art. 51 ust. 1 Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, z wyjątkiem skrobiowych odmian ziemniaka i ich nasion zgodnie z odpowiednio art. 93 i 99 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3 do 5 niniejszego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy jeśli różnica ta wynosi 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru. Biorąc pod uwagę różnicę pomiędzy deklarowaną i stwierdzoną powierzchnią zalesionych gruntów, organ wyliczył zawyżenie powierzchni działek rolnych we wniosku M. N. na 12,48% - ([(11,90 ha – 10,58 ha)/10,58 ha] x 100% = 12,48 %). W związku z tym organ II instancji uznał za uzasadnione przyznanie przez organ I instancji płatności na zalesienie przedmiotowych gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości. W nawiązaniu do odwołania skarżącego organ II instancji stwierdził, że był on zobowiązany podać we wniosku rzeczywistą i uprawnioną powierzchnię przewidzianą do zalesienia. Tymczasem podał on powierzchnię częściowo wcześniej zalesioną, co przyznał w pisemnej uwadze wpisanej do protokołu kontroli z dnia 25 kwietnia 2007 r. i co oznacza, że podał powierzchnię nieuprawnioną. W skardze z dnia [...] M. N. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego AR i MR w B. oraz o określenie, że moc wiążącą ma pierwotna decyzja Kierownika Biura Powiatowego AR i MR w B. z dnia [...] Skarżący zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7,8 i 11 oraz 84 § 1, 77 § 1 i 107 § 1 kpa poprzez błędne ustalenie okoliczności faktycznych przyjętych za podstawę decyzji zmieniającej wysokość płatności, polegające na zaniżeniu areału gruntów rolnych wnioskodawcy przeznaczonych do zalesienia, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 70 i 71 Rozporządzenia Komisji (WE) NR 817/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. dotyczącego wdrażania wzajemnych zgodności i kontroli wsparcia dla rolników "poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że pomniejszenie pomocy następuje wówczas, jeżeli różnica w obszarach zalesianych wynosi 3% lub 2 ha podczas gdy w rzeczywistości w przedmiotowej sprawie różnica wynosi zaledwie 0,22 ha co stanowi 1,85 % gruntów ornych przeznaczonych do zalesienia przez wnioskodawcę". W uzasadnieniu skargi M. N. podniósł, że mimo jego wniosków pracownicy Agencji nie dokonali sprawdzenia błędnego pomiaru powierzchni zalesionego areału. Tymczasem powierzchnia ta zmierzona po zakończeniu postępowania przez specjalistę leśnika, któremu skarżący zlecił sporządzenie opinii, wyniosła 11,68 ha, co stanowi zaledwie 0,22 ha mniej niż powierzchnia deklarowanego zalesienia. Ponieważ różnica ta stanowi tylko 1,85% ogólnego obszaru zalesienia, to nie było w sprawie podstaw do jakiegokolwiek pomniejszenia płatności, gdyż tylko różnica przekraczająca 3% daje taką możliwość. Skarżący stwierdził też, że organy administracji z obrazą art. 84 § 1 kpa nie powołały w sprawie biegłego leśnika lub geodety do ustalenia rzeczywistej powierzchni zalesionych przez wnioskodawcę gruntów, choć w toku postępowania pojawił się między stronami spór w zakresie wiadomości specjalnych, co nakazywało organowi powołanie biegłego do wyjaśnienia tej specjalistycznej kwestii. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie w całości oraz podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Organ przyznał, że ponowna kontrola na miejscu przeprowadzona w gospodarstwie skarżącego w dniu 27 września 2007 r. wykazała inny przebieg granic działki zalesionej, niż to wynikało z kontroli z 25 kwietnia 2007 r. Ponieważ szkic pomiaru działek zalesionych również wskazuje inny przebieg granic zalesienia, to może to zdaniem organu świadczyć o dokonaniu zwiększenia powierzchni działek zalesionych pomiędzy pierwszą a drugą kontrolą, poprzez dolesienie powierzchni nie deklarowanej we wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, ale nie z przyczyn w niej wskazanych. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie zakończone kontrolowaną decyzją zasadnie zostało przeprowadzone w trybie wznowienia. Postępowanie administracyjne wszczęte na skutek wniosku M. N. z dnia [...] o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych za 2005 rok, zakończyło się bowiem wydaniem decyzji ostatecznej z dnia [...] w sprawie przyznania tych płatności, a ujawnione w czasie kontroli z dnia 25 kwietnia 2007 r. okoliczności uzasadniały wszczęcie z urzędu postępowania wznowieniowego. Organ I instancji niewadliwie więc w dniu [...] wydał postanowienie o wznowieniu postępowania z urzędu. Przeprowadzając jednak wznowione postępowanie organ I instancji naruszył podstawowe zasady tego postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienia tego nie dostrzegł również organ II instancji. Zgodnie z art. 147 kpa, wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. W obu tych przypadkach postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego jest dwuetapowe. W razie stwierdzenia wystąpienia jednej z podstaw wznowienia postępowania wyliczonych w art. 145 § 1 kpa z wyłączeniem podstaw z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 145a § 1 kpa, organ administracji obowiązany jest bez wyczekiwania na impuls z zewnątrz wszcząć postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. W takiej sytuacji organ, który wydał decyzję w I instancji, na podstawie art. 149 § 1 kpa wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania, które jest jedynie postanowieniem wszczynającym postępowanie i nie może zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie. W drugim etapie postępowania zadaniem organu jest stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy. Te ustalenia mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 kpa i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 kpa. Nie mogą być natomiast zastąpione ustaleniami zawartymi w postanowieniu o wznowieniu postępowania, gdyż jest ono wyłącznie aktem procesowym, który nie rozstrzyga sprawy wznowienia, lecz ją otwiera (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 1987 r. I SA 1326/86, ONSA 2/87 poz. 80, wyrok NSA z dnia 26 maja 1989 r., IV SA 339/89, ONSA nr 1/89 poz. 50, wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2001r., SA 420/01,.LEX.77650). Z naruszenie przedstawionych zasad organ I instancji w swej decyzji z dnia 11 lipca 2007 r. nie zawarł jakichkolwiek ustaleń co do tego, czy przyczyna wznowienia wskazana w postanowieniu z dnia 18 czerwca 2007 r. rzeczywiście wystąpiła w sprawie, jeśli tak, to która z przyczyn wymienionych w powołanym w tym postanowieniu przepisie art. 145 § 1 pkt 5 kpa oraz czy nie zachodzą w sprawie inne, nie wymienione w tym postanowieniu podstawy wznowienia. Należy bowiem pamiętać, że postanowienie o wznowieniu postępowania nie zawęża granic postępowania rozpoznawczego co do ustalenia podstaw wznowienia tylko do podstawy wyznaczonej w postanowieniu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 2 kpa postanowienie o wznowieniu otwiera postępowanie co do wszystkich podstaw wznowienia wyliczonych w art. 145 § 1 i 145a kpa, z ograniczeniem - przy wszczęciu postępowania z urzędu - co do podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 pkt 4 i art. 145a § 1 kpa. Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. ograniczył się w swej decyzji z dnia 11 lipca 2007 r. tylko do wskazania w podstawie prawnej art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 kpa oraz do wspomnienia w części historycznej uzasadnienia decyzji, że wznowił postępowanie administracyjne w sprawie wniosku o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych na rok 2005 w związku z tym, że wyniki kontroli należało uwzględnić przy rozpatrywaniu wniosku. Poza tym organ zawarł w swej decyzji wyłącznie analizę sprawy co do istoty pomijając całkowicie konieczne w uzasadnieniu takiej decyzji rozważania co do przyczyn wznowienia. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. natomiast, wspomniał jedynie w relacji z przeprowadzonego postępowania, że doszło w sprawie do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie przyznania M. N. płatności na zalesienie gruntów rolnych. Jakiekolwiek inne aspekty przeprowadzonego w trybie nadzwyczajnym postępowania, umknęły uwadze tego organu. Brak w obu tych decyzjach rozważań co do przyczyn wznowienia uniemożliwił ocenę, czy te przyczyny rzeczywiści w sprawie zachodzą, co z kolei uniemożliwiało przystąpienie do rozstrzygnięcia sprawy płatności na zalesienie gruntów rolnych co do istoty. Należy zwrócić też uwagę, że spośród dwóch przesłanek wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 pkt 5 kpa powołanym jako podstawa zarówno postanowienia o wznowieniu jak i decyzji organu I instancji, jedna – tj. wyjście na jaw nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję - nie mogła mieć w sprawie zastosowania. Protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu 25 kwietnia 2007 r. z pewnością bowiem nie mógł być uznany za nowy dowód istniejący w dniu wydania uchylonej decyzji, skoro decyzja ta zapadła w dniu [...] Wskazane naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niewyjaśnienie bowiem, czy zachodziły w sprawie podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego mogło uniemożliwić przystąpienie do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Gdyby się bowiem okazało, że żadna z podstaw wznowienia w sprawie nie zachodzi, to do uchylenia dotychczasowej decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...]., nie mogłoby dojść. Brak w zaskarżonych decyzjach rozważań co do istnienia podstaw wznowienia zakończonego ostateczną decyzją postępowania w sprawie dopłat na zalesienie gruntów rolnych, uniemożliwia również Sądowi merytoryczną ocenę nowowydanej decyzji, a także odniesienie się do zarzutów skargi. Jeżeli bowiem w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy okaże się, że powodów do wznowienia postępowania nie ma, to rozważania dotyczące ewentualnych błędów popełnionych przez organy przy rozstrzyganiu istoty sprawy byłyby bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c). i art. 135 u.p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji zgodnie z art. 149 § 2 kpa przeprowadzi postępowanie co do przyczyn wznowienia, a w razie potwierdzenia ich istnienia również co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Następnie organ, na podstawie art. 151 kpa, wyda stosowną do wyniku postępowania decyzję. Organ będzie przy tym pamiętał o treści art. 107 § 1 i 3 kpa wyjaśniającego, co powinna zawierać decyzja administracyjna, a zwłaszcza jej uzasadnienie. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności uchylonych decyzji Sąd oparł na treści art. 152 u.p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1c w zw. z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.). Zasądzona od organu administracji kwota 457 zł. objęła uiszczony przez skarżącego wpis od skargi oraz wynagrodzenie i zwrot wydatków reprezentującego go adwokata.