VI SA/Wa 1685/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędziowie Asesor WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi E. SA z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasów drogowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej E. SA z siedzibą w P. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w P. - działając z upoważnienia Prezydenta Miasta P. - decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Nr [...] nie zezwolił Spółce E. Spółka Akcyjna z siedzibą w P. na umieszczenie 12 reklam w pasach drogowych - szczegółowo określonych w punkcie 1 rozstrzygnięcia - w okresie od [...] czerwca 2007 r. do [...] czerwca 2007 r. Tą samą decyzją - w punkcie 2 rozstrzygnięcia - organ I instancji zezwolił na umieszczenie 25 innych reklam, we wskazanych miejscach w okresie od [...] czerwca 2007 r. do [...] czerwca 2007 r. Ponadto organ I instancji postanowił - w punkcie 3 rozstrzygnięcia - iż wniosek E. SA w P., w części dotyczącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. P. w okresie od [...] czerwca 2007 r. do [...] czerwca 2007 r. w celu umieszczenia na słupach energetycznych reklam, wg. określonych w pkt 3 lokalizacji, zostanie rozpatrzony i rozstrzygnięty odrębną decyzją częściową, z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. Spółka Akcyjna. Spółka odwołała się od powyższej decyzji jedynie w zakresie pkt 1 tj. odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasów drogowych. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazało między innymi, że: Pasy drogowe dróg publicznych powinny służyć przede wszystkim potrzebom ruchu drogowego. Zasada ta wynika z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) w tym z przepisów art. 39. Wprawdzie przepisy ustawy o drogach publicznych dopuszczają możliwość uchylenia zakazu naruszania pasa drogowego w drodze zezwolenia m.in. na umieszczenie w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 3) ale zarządca drogi ma nie tylko prawo ale przede wszystkim obowiązek rozpoznać wniosek o wydanie zezwolenia m.in. pod kątem bezpieczeństwa ruchu drogowego. Właśnie kwestie bezpieczeństwa ruchu drogowego powinny być - co jest powszechnie oczywiste - traktowane w sposób priorytetowy. Leży to w interesie społecznym. Interes ten jest znacznie ważniejszy od interesu Odwołującej się tj. możliwości czerpania zysków z działalności polegającej na świadczeniu usług dla reklamodawców. Jest ważniejszy od możliwości pobierania przez zarządcę opłat. Rozpatrując wniosek Odwołującej się zarządca drogi - organ I instancji - nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Lokalizacje reklam, o których mowa w punkcie 1 rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji zostały wskazane przez Odwołującą się w miejscach w których kierujący pojazdem obowiązany jest zachować szczególną ostrożność albowiem położone są na odcinku w którym kierujący zbliża się do skrzyżowania. Jest to fakt znajdujący odzwierciedlenie w dokumentach załączonych do akt sprawy przez organ I instancji a mianowicie w wyrysach z mapy ewidencyjnej w systemie Map - Info (sporządzonej w oparciu o dane z M. w P.) z zaznaczoną lokalizacją reklam wskazaną przez Odwołującą się we wniosku o wydanie zezwolenia. Stanowisko organu I instancji znajduje oparcie zarówno w przepisach obowiązującego prawa jak i w literaturze przedmiotu a dodatkowo tylko należy zaznaczyć, iż stanowisko to jest zbieżne z poglądami innych zarządców Dróg dysponujących także odpowiednią wiedzą i praktyką w zarządzaniu drogami. I tak; Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w Z. G. wyraziła pogląd, iż nie należy lokalizować reklam (m.in) w obrębie skrzyżowań. Organ wskazał ponadto, że Zarząd Dróg Wojewódzkich w O. zabrania umieszczania reklam i tablic informacyjnych w pasach drogowych - na skrzyżowaniu i w odległości mniejszej niż 50 m od skrzyżowania. Organ I instancji trafnie - wbrew zarzutom Odwołującej się - wskazał na artykuł A. K. S. pt. "Reklamowy chaos". Autor tego artykułu omawia wystąpienie Kierownika Samodzielnej Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w Instytucie Badawczym Dróg i Mostów L. K. podczas warsztatów drogowo - mostowych zorganizowanych przez Instytut. P. L. K. wskazując na konieczność eliminacji zagrożeń wynikających z "reklamowego szaleństwa" tj. zjawiska niekontrolowanego rynku reklamy zewnętrznej lokalizowanej w pasie drogowym (powstałego w wyniku transformacji ustrojowej w Polsce) miał na myśli zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego na polskich drogach. Amerykanie -jak powiedział wyciągnęli odpowiednie wnioski. Zdaniem Kolegium Odwoławczego uprawnionym jest powołanie się na badania przeprowadzone w Stanach Zjednoczonych, na wnioski naukowców wskazujące na zagrożenia wynikające nawet z chwilowego oderwania wzroku od drogi i panującej na niej sytuacji. Wyniki powołanych badań mają charakter uniwersalny. W interesie społecznym leży zaniechanie działań mogących pogorszyć bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zarządca drogi powinien unikać działań stwarzających ryzyko pogorszenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Należy podejmować działania prewencyjne. Nie można czekać - podobnie jak z umieszczeniem określonego znaku drogowego - na zdarzenia niekorzystne (kolizja, wypadki komunikacyjne) i dopiero wtedy zapobiegać (już kolejnym) takim zdarzeniom. W rozpatrywanej sprawie nie mają istotnego znaczenia okoliczności odnoszące się do lokalizacji innych reklam wskazanych w odwołaniu. Jak wynika zarówno ze szczegółowych planów sytuacyjnych, fotografii i - spójnych z tymi materiałami - wyjaśnień organu I instancji reklamy te głównie znajdują się na nieruchomościach sąsiednich w stosunku do pasów drogowych. Sposób umieszczenia nie powoduje zajęcia pasa drogowego - reklamy te nie są umieszczone nad przestrzenią wydzielonego liniami granicznymi gruntu, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (czyli reklamy te nie są umieszczone w pasie drogowym). Wyrazisty tego przykład stanowi wskazywany przez Odwołującą się telebim umieszczony na ścianie budynku P. S.A. Żadna ze wskazanych w odwołaniu reklam nie znajduje się ani w miejscu wskazanym we wniosku Odwołującej się ani nie zastępuje reklamy wskazanej w tymże wniosku. Odwołująca się korzysta z licznych zezwoleń na zajęcie pasów drogowych m. P. Nie można wskazać innego podmiotu uprawnionego - na mocy zezwolenia organu I instancji - który korzysta z pasów drogowych w takim zakresie. Wobec powyższego zarzut o nierównym traktowaniu stron jest chybiony. Zdaniem Kolegium Odwoławczego nawet wydanie w przeszłości zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy w takim lub podobnym miejscu jak wskazywane we wniosku Odwołującej się nie powoduje obowiązku kontynuowania przez organ I instancji ich działań, które obiektywnie oceniając powodują ryzyko pogorszenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zarządca drogi korzystając także z doświadczeń innych zarządców dróg, literatury przedmiotu, badań naukowych koryguje swoje postępowanie. Zarządca drogi jest uprawniony do pobierania opłat za wydanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, zatem w interesie - natury ekonomicznej - zarządcy drogi (gminy) leży wydawanie takich zezwoleń. Skoro nie bacząc na swój interes ekonomiczny zarządca drogi odmawia wydania zezwolenia, bowiem kieruje się interesem bezpieczeństwa ruchu drogowego - co zostało dowiedzione przez organ I instancji - chybionym jest przypisywanie zarządcy drogi niewłaściwych intencji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów Odwołującej się należy wskazać iż; - znaki informujące o obiektach użyteczności publicznej (m. in. o Miejskim Ogrodzie Zoologicznym) nie są reklamami w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (por. art. 4 pkt p3 "reklama - nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę), - złożenie wniosku o zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy (art. 40 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 3) nie uprawnia jeszcze wnioskodawcy do zajęcia pasa drogowego. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wydawane w formie decyzji administracyjnej nie może być zastąpione przekonaniem wnioskodawcy o słuszności jego wniosku i o obowiązku wydania zezwolenia przez zarządcę drogi. Zatem w pełni zasługuje na uwzględnienie pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 15 stycznia 2002r., 11 S.A. 2348/00 że umieszczenie reklam w pasie drogowym zawsze powinno poprzedzać stosowne zezwolenia nie odwrotnie. Na zarządcy drogi ciąży obowiązek oceny - czy może wydać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Rozparzenie wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego także przy wydawaniu kolejnego zezwolenia zajęcia pasa drogowego. Mając na uwadze, że wnioski Odwołującej się dotyczą wielu reklam na terenie całego miasta P. a treść kolejnych wniosków nie zawsze jest tożsama z treścią poprzednich (co jest Kolegium Odwoławczemu znane z urzędu) brak jest podstaw do kwestionowania treści pouczenia zarządcy drogi o konieczności składania kolejnych wniosków z odpowiednim ,wyprzedzeniem - przed planowanym zajęciem pasa drogowego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła E. S.A. dalej skarżąca domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Decyzji zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci: art. 40 Ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. - Dz U z 2007 nr 10 poz. 115) poprzez bledną wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie i w konsekwen " przyjęcie że umieszczanie reklam w odległości mniejszej niż 50 m. od skrzyżowań narusza w każdym przypadku zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, co w efekcie doprowadziło do odmowy wydania zezwolenia na umieszczenie reklam w pasie drogowym; II. naruszenie przepisów postępowania w postaci: art. 6, art. 7, a także art. 8, oraz 80 k.p.a i 107 k.p.a Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. - Dz. U. z 2000 r. poz. 98 nr 1071) - zwaną dalej k.p.a. poprzez naruszenie przepisów prawa i nierówne traktowanie uczestników postępowania, a także błędną ocenę materiału dowodowego i uznanie, że reklamy naruszają zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz "niepodanie szczepowych motywów decyzji czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło zasadę zaufania obywatela do Państwa i zasadę praworządności. W uzasadnieniu wskazała, że: Jedyną przyczyną odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego była ogólnie sformułowana zasada zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zdaniem skarżącej zwrócić należy jednak uwagę na fakt, iż pojęcie zasad bezpieczeństwa jest terminem o charakterze generalnym i o wysokim stopniu ogólności. Wykazanie i zastosowanie zaś tych zasad winno odbywać się ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności konkretnego przypadku, albowiem samo pojęcie "zasady bezpieczeństwa" jest w istocie pojęciem "martwym". Dopiero odniesienie tychże zasad do skonkretyzowanego stanu faktycznego, nabiera rzeczywistego znaczenia. Wg twierdzeń skarżącej aby można było mówić o tym, że dany stan faktyczny zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym (łamie zasady bezpieczeństwa) należy ten stan faktyczny opisać i wskazać, w szczególności poprzez wskazanie jakie zasady, w jakim konkretnie zakresie zostały zagrożone lub naruszone. Dopiero konkretyzacja stanu faktycznego, jego wpływu na bezpieczeństwo i wskazanie naruszenia danej zasady i zakresu jej naruszenia może prowadzić do kategorycznego stwierdzenia o wpływie danego stanu faktycznego na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. W przeciwnym wypadku, bez stwierdzenia powyższych przesłanek w sposób kategoryczny, mamy jedynie do czynienia z mniej lub bardziej wiarygodnym przypuszczeniem o wpływie stanu faktycznego na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, który jako taki nie może stać się podstawą ustaleń żądania strony w postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że organ II instancji nie przeprowadził wnikliwej analizy wpływu wnioskowanych przez Skarżącą reklam na bezpieczeństwo danego odcinka drogi, nad którym dana reklama jest umieszczona, poprzestając jedynie na ogólnikowych tezach, które ograniczyły się do wniosku, że skoro reklama znajduje się w odległości 50 m. od skrzyżowania to zagraża ona bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Organy obu instancji nie przedstawiły jakichkolwiek dowodów na poparcie swoich stanowisk, w przeciwieństwie do Skarżącej. Wskazać należy, że wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów przez organ administracji nie pozwala organom na dokonywanie dowolnej oceny. Organ swoją ocenę materiału dowodowego obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu (patrz: Iserzon, Starościak. Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz....., Warszawa 1970 s. 155. Adamiak. Borkowski, komentarz Warszawa 2004, s. 403). Organ administracji może określonym dowodom odmówić wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny (Adamiak, Borkowski Komentarz Warszawa 2004, s. 403). Zdaniem Skarżącej SKO nie dokonało analizy dowodów przedłożonych przez skarżącą, nie ustosunkowało się do nich a jedynie powołało na konieczność zachowania bezpieczeństwa w ruchu drogowym na co negatywny wpływ ma zdaniem SKO umieszczanie reklam w pasie drogowym. Skarżąca podniosła ponadto, że pasy drogowe w przedmiotowych lokalizacjach zajmuje już od kilku lat. W jej ocenie nie uległ zmianie ani stan faktyczny ani prawny umożliwiający uzyskiwanie zezwoleń na umieszczanie reklam w pasie drogowym. W ocenie Skarżącej brak jest jakiegokolwiek negatywnego wpływu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym przedmiotowych reklam. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie uzasadnienia należy zauważyć, że skarżąca spółka wniosła odwołanie z dnia [...] czerwca 2007 r. od decyzji organu pierwszej instancji jedynie w zakresie pkt. pierwszego decyzji, który zawierał negatywne rozstrzygnięcie dla skarżącej. W pozostałym zakresie tj. pkt. drugiego i trzeciego decyzja z dnia [...] maja 2007 r. stała się prawomocna, gdyż zgodnie z art. 129 § 2 kpa odwołanie od decyzji wnosi się w terminie 14 dni licząc od dnia otrzymania lub ogłoszenia decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając decyzję z [...] sierpnia 2007 r. dopuściło się pewnych nieścisłości. Z komparycji decyzji wynika wprost, że organ drugiej instancji utrzymał mocy zaskarżoną decyzję a więc orzekł w zakresie całej decyzji pierwszoinstancyjnej pomimo, że odwołanie dotyczyło tylko jej punktu pierwszego. Natomiast w uzasadnieniu SKO wskazało, że od decyzji odwołała się skarżąca w zakresie pkt. 1. Z powyższego w sposób jasny wynika, że komparycja decyzji organu drugiej instancji nie koresponduje z uzasadnieniem rozstrzygnięcia. W związku z powyższym skład orzekający w tej sprawie doszedł do wniosku, że nie jest możliwa sytuacja w której uzasadnienie decyzji nie koresponduje z rozstrzygnięciem, gdyż uniemożliwia to kontrolę w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji drugiej instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa jako wydanej bez podstawy prawnej. Ponadto należy zauważyć, iż zgodnie z art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w ocenie składu orzekającego, jest na tyle ogólne, że trudno uznać, iż spełnia powyższe kryteria. Podając uzasadnienie prawne decyzji organ wskazał art. 39 ustawy o drogach publicznych nie precyzując, czy chodzi o cały przepis, czy też o jego ust. 3, który wyraźnie wskazuje, że w szczególnie uzasadnionych wypadkach może dojść do umieszczenia reklam w pasie drogowym. Jako podstawę odmowy wydania zezwolenia organ wskazał zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego na poparcie swych twierdzeń organ powołał fragmenty szeregu publikacji i opinii, które nie zostały jednak przedstawione stronie przed wydaniem decyzji I instancji co spowodowało w ocenie Sądu naruszenie art. 10 § 1 Kpa. Biorąc powyższe pod rozwagę na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji, o niewykonalności orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a., o kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.