II FSK 677/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Jan Rudowski (sprawozdawca), Sędzia NSA Andrzej Grzelak, Sędzia NSA Zbigniew Kmieciak, Protokolant Janusz Bielski, po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej A. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Gd 264/05 w sprawie ze skargi A. H. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G. z dnia 8 lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów dotyczących prowadzonej egzekucji administracyjnej 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, 2) zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w G. na rzecz A. H. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 grudnia 2005 r., sygn. akt: I SA/Gd 264/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. H. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G. z dnia 8 lutego 2005 r., Nr (...) w przedmiocie stanowiska wierzyciela w zakresie złożenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. W uzasadnieniu opisując dotychczasowy przebieg postępowania wyjaśniono, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w G. prowadzi postępowanie egzekucyjne na podstawie wystawionego przez siebie tytułu egzekucyjnego z dnia 22 listopada 2004r., Nr (...), obejmującego zaległości podatkowe w podatku dochodowym od osób fizycznych za rok 1998 r. Podstawą wystawienia tego tytułu wykonawczego była decyzja Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w G. z dnia 2 września 2004 r. Nr (...), określająca skarżącej zobowiązanie w podatku dochodowym od osób fizycznych za 1998 r. w wysokości 609.010,50 zł. W związku ze złożonymi przez pełnomocnika skarżącej zarzutami w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, organ egzekucyjny, stosownie do treści art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 110, poz. 968 ze zm.) – zwanej dalej ustawą o postępowaniu egzekucyjnym - zwrócił się do wierzyciela z żądaniem wypowiedzenia się w zakresie zgłoszonych przez podmiot zobowiązany zarzutów. Zgłoszone zarzuty dotyczyły prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, wystawienia tytułu wykonawczego przez niewłaściwy organ oraz niedopełnienia obowiązku zawiadomienia zobowiązanej o zajęciu jej wynagrodzenia za pracę oraz doręczenia jej odpisu tytułu wykonawczego. Postanowieniem z dnia 10 grudnia 2004 r. wierzyciel - Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego, działając w oparciu o przepisy art. 34 § 1 i § 2 ustawy egzekucyjnej wyraził stanowisko w sprawie zgłoszonych zarzutów stwierdzając, iż nie znajdują one uzasadnienia w przepisach art. 33 tej ustawy. W uzasadnieniu wierzyciel wskazał, iż tytuł wykonawczy Nr (...) wystawiony został przez podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku ujętego w tym tytule, gdyż właściwy w sprawie organ podatkowy dla zaległości podatkowej ujętej w tym tytule wykonawczym ustalony został zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 grudnia 2002 r. w sprawie właściwości organów podatkowych (Dz.U. Nr 240, poz. 2069 z późn. zm.). Ponadto stwierdził, że tytuł wykonawczy skierowany został do właściwego organu egzekucyjnego, którego właściwość określono zgodnie z art. 22 § 2 ustawy egzekucyjnej. Zdaniem wierzyciela powyższy przepis dopuszcza alternatywne ustalenie właściwego miejscowo organu w egzekucji należności pieniężnych według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego. W dniu wystawienia tytułu wykonawczego siedziba działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącą znajdowała się w G. przy ul. W., a więc właściwym miejscowo organem egzekucyjnym jest Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w G. Postanowieniem z dnia 8 lutego 2005 r. Dyrektor Izby Skarbowej w G., po rozpatrzeniu zażalenia, uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, że w świetle art. 22 § 2 ustawy egzekucyjnej właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego. Przy czym w przypadku egzekucji prowadzonej do majątku zobowiązanego będącego osobą fizyczną właściwość organu egzekucyjnego należy ustalać według jej miejsca zamieszkania. Wyjątek od powyżej zasady wprowadza art. 22 § 3 ustawy egzekucyjnej, stosownie do którego jeżeli znany przed wszczęciem egzekucji majątek zobowiązanego lub większa jego część nie znajduje się na terenie działania organu egzekucyjnego ustalonego zgodnie z art. 22 § 2 tej ustawy, właściwość miejscową ustala się według miejsca położenia składników tego majątku. W ocenie organu odwoławczego w świetle zebranych w sprawie dowodów nie można stwierdzić, iż spełniona została przesłanka ustalenia właściwości miejscowej organu egzekucyjnego na podstawie art. 22 § 3 ustawy egzekucyjnej. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy wskazał, że Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w G., wyrażając swoje stanowisko w przedmiocie właściwości miejscowej organu egzekucyjnego nie wziął pod uwagę aspektu miejsca zamieszkania zobowiązanej, które w przypadku osoby fizycznej ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia właściwości miejscowej organu. Dyrektor Izby Skarbowej zauważył, że stosownie do art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie k.c. - miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu (co nie musi być równoznaczne z adresem zameldowania tej osoby). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 8 lutego 2005 r. A. H. podniosła zarzut naruszenia art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie k.p.a. oraz art. 22 § 3 ustawy egzekucyjnej, a także art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 22 § 2 ustawy egzekucyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem i działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. oddalił skargę. W uzasadnieniu orzeczenia stwierdzono, że jak trafnie wskazał Dyrektor Izby Skarbowej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wierzyciel rozpatrując wniesione pismem z dnia 1 grudnia 2004 r. zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej nie wziął pod uwagę, iż w przypadku gdy zobowiązanym jest osoba fizyczna, właściwość miejscową organu egzekucyjnego ustala się według miejsca jej zamieszkania. Przepis art. 22 § 2 ustawy egzekucyjnej nie przewiduje bowiem alternatywnej możliwości ustalenia tej właściwości według miejsca siedziby działalności prowadzonej przez zobowiązaną osobę fizyczną. Wobec powyższego konieczne stało się ustalenie przez wierzyciela przed zajęciem stanowiska w sprawie zgłoszonych zarzutów miejsca zamieszkania zobowiązanej, a w konsekwencji wyjaśnienie, czy organem właściwym miejscowo do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w stosunku do majątku skarżącej jest Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w G. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c. nie musi być tożsame z miejscem zameldowania, co w niniejszej sprawie może być o tyle istotne, iż skarżąca wielokrotnie zmieniała miejsce zameldowania. Do wyjaśnienia kwestii właściwości miejscowej organu egzekucyjnego w tym przypadku konieczne jest zatem ustalenie faktycznego miejsca zamieszkania skarżącej w rozumieniu art. 25 k.c., a nie tylko ustalenie miejsca jej zameldowania. W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2005 r. A. H., reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. - w związku z art. 138 § 2, art. 127 § 2 oraz art. 144 k.p.a. i art. 18 ustawy egzekucyjnej poprzez nie uchylenie zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej pomimo, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (względnie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) w związku z art. 18 oraz art. 34 § 1 i 2 ustawy egzekucyjnej poprzez przyjęcie, iż możliwe jest stosowanie procedury wypowiadania się wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów w sytuacji, gdy organem egzekucyjnym oraz wierzycielem miałby być ten sam podmiot, - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 22 § 2 ustawy egzekucyjnej w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. nr 87 poz. 960) oraz art. 25 k.c. poprzez przyjęcie, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji należy badać miejsce zamieszkania osoby, odwołując się do treści art. 25 k.c. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w doktrynie wyrażany jest pogląd, iż wydawanie postanowień w trybie art. 34 § 1 ustawy egzekucyjnej jest bezprzedmiotowe, gdy wierzyciel i organ egzekucyjny to ta sama jednostka organizacyjna (ten sam podmiot). W sytuacji, gdy w ręku jednego podmiotu zostają skoncentrowane kompetencje organu egzekucyjnego i wierzyciela, nie są realizowane przewidziane w ustawie działania organu egzekucyjnego wobec wierzyciela i na odwrót. W przeciwnym razie organ wykonujący określone czynności sam byłby ich adresatem. (vide: R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczyłaś, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz, Warszawa 2003 r., str. 105 oraz System Egzekucji Administracyjnej pod red. J. Nieczyporuka, S. Fundowicza i J. Radwanowicz, Warszawa 2004 r., str. 158). Odnosząc się do kwestii dotyczącej rozumienia pojęcia miejsca zamieszkania, skarżący zwrócił uwagę, iż nie wiadomo na jakiej podstawie organ egzekucyjny oraz Sąd pierwszej instancji odwołują się do treści art. 25 k.c. Aby można było oceniać w postępowaniu administracyjnym miejsce zamieszkania strony w oparciu o ten przepis, przepisy prawa administracyjnego winny wyraźnie do niego odsyłać, tak jak to np. czyni art. 30 § 1 k.p.a. wskazujący, iż "zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej." Tymczasem Kodeks postępowania administracyjnego nie odwołuje się w zakresie oceny miejsca zamieszkania strony do przepisów prawa cywilnego, a zatem bezpodstawny jest pogląd dopuszczający dokonywanie tej oceny w oparciu o przepis art. 25 k.c. Wystarczającą podstawę prawną stanowi w tym przypadku ustawa o ewidencji ludności i dowodach osobistych, zaliczana przez doktrynę prawa do przepisów prawa administracyjnego. Kwestię zamieszkania i pobytu winno się zatem oceniać w oparciu o przepisy tej ustawy, a w szczególności o treść art. 6 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z powyższego wynika, że jest on związany zawartymi w niej podstawami i wnioskami. Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach, a mianowicie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Pełnomocnik skarżącej powołał się na drugą z wymienionych podstaw. Przechodząc do oceny tego zarzutu na wstępie należało wskazać, iż stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzut ten może zostać uwzględniony jedynie wtedy, gdy uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie przez ustawodawcę słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu powinien zachodzić związek przyczynowy. Związek ten nie musi być realny, wystarczy, że zaistniała hipotetyczna możliwość odmiennego wyniku sprawy. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do błędnej wykładni art. 31 § 1 ustawy egzekucyjnej. Zdaniem skarżącego wbrew opinii Sądu pierwszej instancji w przypadku gdy egzekucja została wszczęta przez organ będący jednocześnie wierzycielem nie występuje potrzeba uzyskania stanowiska wierzyciela przed rozpatrzeniem przez organ egzekucyjny zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji. Odnosząc się do tego zarzutu należy wyjaśnić, że objęte nim zagadnienie było przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Spór powstały wokół tego zagadnienia stał się ostatecznie przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2007 r., sygn. akt: FPS 4/06. W uchwale tej opierając się na wykładni celowościowej i systemowej stwierdzono, że wydanie postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, o których mowa w art. 34 ustawy egzekucyjnej, w przypadku gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym należy uznać za bezprzedmiotowe. Uzasadniając to stanowisko wskazano, że celem omawianej regulacji prawnej jest poddanie kontroli instancyjnej oraz – na dalszym etapie – kontroli sądowadministracyjnej – stanowiska wierzyciela niebędącego organem egzekucyjnym, skoro organ egzekucyjny związany jest takim stanowiskiem wierzyciela w zakresie zarzutów, o których mowa jest w przepisie art. 33 pkt 1-5 ustawy egzekucyjnej oraz umożliwienie zobowiązanemu polemiki z takim stanowiskiem wierzyciela. Ponadto wskazano, że celem wprowadzenia tego dodatkowego etapu w postępowaniu egzekucyjnym, tj. uzyskania stanowiska wierzycieka w zakresie zgłoszonych zarzutów w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie, a na postanowienie organu odwoławczego skarga do sądu administracyjnego nie było przedłużenie postępowania egzekucyjnego, w sytuacji gdy zarzuty zobowiązanego mogą zostać rozpoznane od razu przez organ egzekucyjny w postępowaniu w sprawie zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów, na które przysługują mu takie same środki zaskarżenia, jak na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela zareprezentowane w tej uchwale stanowisko. Funkcją zarzutów wnoszonych na podstawie art. 33 pkt 1-5 jest doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym, odnoszącego się bezpośrednio do zakresu obowiązków zobowiązanego. Rozstrzygnięcia tego rodzaju nie mogą być podejmowane przez organ egzekucyjny, ponieważ zadaniem organu egzekucyjnego jest wyłącznie stosowanie przymusu egzekucyjnego w celu doprowadzenia do wykonania obowiązku ustalonego przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Wniesienie zarzutów prowadzi zatem do konieczności wydania tego rodzaju merytorycznego rozstrzygnięcia (stanowiska w sprawie zarzutów) przez wierzyciela. W sytuacji kiedy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem następuje połączenie kompetencji wierzyciela i organu egzekucyjnego, a to oznacza, że jest on uprawniony do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie zgłoszonych zarzutów. Ponadto nie ma żadnych racjonalnych powodów, a więc - zakładając niezbędną racjonalność ustawodawcy - brak jest racjonalnego uzasadnienia prawnego, aby ten sam podmiot zasięgał i oczekiwał od siebie samego stanowiska w sprawie zarzutów na prowadzone przez siebie postępowanie egzekucyjne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 34 § 1 ustawy egzekucyjnej oraz art. 138 § 2 i art. 144 k.p.a. zasługuje na uwzględnienie. Przyjmując, że postępowanie w sprawie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów było bezprzedmiotowe należy uznać za niecelowe rozważanie, czy stanowisko to było zgodne z prawem, a w szczególności, czy został naruszony art. 25 k.c. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.