II OSK 1635/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 302/05 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie użytkowania obiektu budowlanego uchyla zaskarżony wyrok i skargę oddala Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 29 czerwca 2006 r., rozpoznając skargę A. S. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z [...], dotyczące sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania domu letniskowego wybudowanego na działce nr [...] w K.. Z przedstawionego przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania uzasadnił wykonaniem obiektu budowlanego niezgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Wójta Gminy S. z dnia [...]. Odstępstwa od projektu budowlanego polegały na zmianie usytuowania budynku i zbiornika na ścieki. Budynek przesunięto o dwa metry w kierunku sąsiedniej działki nr [...], zaś zbiornik na ścieki wybudowano na działce nr [...] zamiast na działce nr [...]. Ustaleń tych organ administracji dokonał na podstawie przedłożonych przez skarżącą dokumentów, w tym oświadczenia kierownika budowy. Powołał się przy tym na art. 36a ust. 1 i art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego i uznał, że inwestor nie spełnił określonego w art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązku przedłożenia oświadczenia kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym, warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami. Dalej z przedstawionego przez Sąd pierwszej instancji stanu sprawy wynika, że skarżąca w odwołaniu nie zakwestionowała stwierdzonych odstępstw od projektu budowlanego. Wyjaśniała natomiast, że zmiany zostały omówione w Urzędzie Gminy S., gdzie uzyskała informację, że zmiana usytuowania budynku i zbiornika na ścieki jest możliwa pod warunkiem, że zmiany te nie naruszą interesów osób trzecich oraz zostaną pozostawione właściwe odległości od granic działki. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., rozpoznając odwołanie, decyzją z dnia [...], powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 54 w związku z art. 36a ust. 1 i ust. 5 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że na podstawie art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego uznał, iż dokonane zmiany stanowią istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zdaniem tego organu skoro inwestor nie uzyskał decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, to zgodnie z art. 54 w związku z art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego istnieje przesłanka uzasadniająca zgłoszenie sprzeciwu oraz zastosowania wobec inwestora przepisu art. 51 tej ustawy. Przytaczając zarzuty skargi Sąd pierwszej instancji wskazał, iż skarżąca A. S. twierdziła, że domek letniskowy został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a odstępstwa od projektu budowlanego do jakich doszło w trakcie robót budowlanych nie mają charakteru istotnego. Wyjaśniając motywy swego rozstrzygnięcia Sad pierwszej instancji podstawową kwestią swych rozważań uczynił ustalenie, czy zaistniałe odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego można uznać za istotne. W związku z tym analizował zawarte w art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego pojęcie "istotne odstępstwa" oraz oceniał zastosowanie w niniejszym postępowaniu przez organy obu instancji przepisu art. 36a Prawa budowlanego. Czyniąc to wskazał, że ustawodawca po zmianie Prawa budowlanego ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. wprowadził do tej ustawy przepis art. 36a ust. 5, w którym zawarł regulację dotyczącą konieczności uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w przypadku gdy planowane zmiany projektu są nieistotne ale dotyczą zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz nie wymagają uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi. Nie zdefiniował natomiast w art. 57 Prawa budowlanego, co należy uznać za istotne odstąpienia, w przypadku zastosowania postępowania określonego w tym artykule. Zdaniem Sądu pierwszej instancji ustawodawca nie wskazał, iż w związku z brakiem w tym ostatnim przepisie definicji "istotnych odstępstw" organy mają sięgnąć automatycznie do definicji zawartej w art. 36a ust. 5. W ocenie Sądu regulacja ta dotyczy odstąpień nieistotnych. Ponadto zdaniem Sądu pierwszej instancji postępowania uregulowane w art. 36a i art. 57 Prawa budowlanego są postępowaniami odrębnymi, dotyczącymi odmiennych sytuacji. Art. 36a dotyczy bowiem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, natomiast art. 57 pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W obu sprawach podjęcie przez organ decyzji wymaga ustalenia odmiennych przesłanek, wobec czego konieczność oceny istotności odstępstw w postępowaniu z art. 57 nie uzasadnia automatycznego zastosowania przez organ definicji z art. 36a ust. 5. Dalej Sąd pierwszej instancji wywiódł, że brak definicji pojęcia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w przepisie art. 57 Prawa budowlanego uzasadnia natomiast sięgnięcie do bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych, które w tej kwestii ustaliły jednoznacznie, co należy uznać za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę. W związku z tym Sąd pierwszej instancji wskazał, powołując się na wyrok NSA z dnia 12 marca 2002 r., sygn. akt SA/Rz 855/00, że sądy administracyjne przyjęły pogląd, że takim istotnym odstępstwem jest miedzy innymi naruszenie przepisów techniczno-budowlanych, obowiązujących Polskich Norm oraz odstąpienie zmieniające usytuowanie, przeznaczenie obiektu budowlanego, czy też naruszenie interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, zamiana jakościowa obiektu budowlanego, spowodowanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi imienia, bądź zagrożenia dla środowiska. Zdaniem Sądu pierwszej instancji samo odstąpienie w postaci przesunięcia obiektu budowlanego nie musi automatycznie stanowić odstąpienia istotnego. Należy w takim przypadku zbadać, czy przesunięcie budynku narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie lub czy taka zmiana powoduje inne negatywne skutki dla bezpieczeństwa ludzi, mienia lub środowiska. Ponadto WSA w Gdańsku stwierdził, że z treści przepisu art. 36a Prawa budowlanego wynika, że może być on stosowany tylko w trakcie prowadzonych robót budowlanych, zaś w rozpoznawanej sprawie roboty budowlane zostały już zakończone. Odnosząc te rozważania do rozpatrywanej sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy zaniechały dokonania rozważań co do istotności zaistniałych odstąpień. Bez rzetelnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego bezwarunkowo przyjęły, iż jakiekolwiek odstępstwa polegające na przesunięciu obiektu budowlanego, w tym też zbiornika na ścieki, należy uznać za istotne. W ocenie Sądu pierwszej instancji ustalenia dokonane przez organy w świetle materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz ocena dowodów nie były dostatecznie wyczerpujące, by potwierdzić prawidłowość stanowiska zajętego przez oba organy, co do zaistnienia podstaw do zastosowania przepisu art. 54 w związku z art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego. Tym samym, jak stwierdził ten Sąd, postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało wadliwie, z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji zauważył przy tym, że organ prowadzący postępowanie administracyjne, czy to w pierwszej czy w drugiej instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Natomiast [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. nie rozważył wszechstronnie materiału dowodowego przed wydaniem zaskarżonej decyzji, ograniczając się do analizy stanu faktycznego wywołanego decyzją organu pierwszej instancji i jej skutków prawnych, nie odnosząc się do licznych zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu. Ostatecznie Sąd pierwszej instancji powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G.. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 57 w zw. z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego oraz w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez uznanie, że organy administracji publicznej nie mogą kierować się wytycznymi zawartymi w art. 36a ust. 5 przy ocenie istotnego charakteru odstępstw od pozwolenia na budowę. Uzasadniając skargę kasacyjną wskazano, że prowadząc postępowanie dotyczące dopuszczenia obiektu budowlanego do użytkowania organy nadzoru budowlanego, wobec braku wskazania w art. 57 Prawa budowlanego, które odstępstwa mają charakter istotny, a które nie, posiłkowały się wytycznymi zawartymi w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej postępowanie takie było zgodne zarówno z zasadami wykładni przepisów prawa jak i z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego unormowanymi w art. 7 i art. 8 k.p.a. Podstawową metodą wykładni przepisów prawa jest – jak wskazano - wykładnia językowa, w ramach, której znaczenie przepisu ustalane jest w drodze analizy tekstu słownego tego przepisu. Jedną z podstawowych zasad obowiązujących w toku interpretacji językowej jest zasada racjonalnego ustawodawcy, z której wynika m.in., że jeżeli ustawodawca używa w danym akcie prawnym pewnego określenia to każdorazowo należy rozumieć je tak samo. Nie sposób bowiem uznać, że racjonalny ustawodawca chcąc, aby to samo pojęcie było rozumiane w różny sposób w ramach jednej ustawy nie wskazał tego wprost. Powyższe – jak wskazano - przeczy tezie o niedopuszczalności stosowania wytycznych zawartych w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego w toku postępowania prowadzonego w ramach art. 57 Prawa budowlanego. Ponadto w skardze kasacyjnej wskazano, że postępowanie organów było zgodne z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Przywołane przepisy – jak wywiedziono - ustanawiają podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Przede wszystkim organy administracji publicznej obowiązane są działać w granicach prawa, stać na straży praworządności oraz prowadzić postępowanie w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zdaniem autora skargi kasacyjnej odwołanie się przez organy nadzoru budowlanego do art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego oznacza, że organy nadzoru budowlanego uczyniły zadość ustanowionym w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. zasadom postępowania administracyjnego. Odwołanie do art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego oznacza bowiem, że organy te nie oceniały charakteru odstępstw w sposób dowolny, a kierowały się w tym zakresie wolą ustawodawcy. Gdyby bowiem organy, pomimo brzmienia art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego oceniały charakter odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w sposób dowolny, kierując się swoim indywidualnym zapatrywaniem na daną sprawę to niewątpliwie postępowanie takie wzbudzałoby wątpliwości i sprzeciw obywateli, którzy w najbardziej nawet podstawowym zakresie (jak ten wyznaczony w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego) nie mogliby mieć pewności czy odstępstwa, których się dopuścili zostaną zakwalifikowane jako istotne, czy też nie. Odwoływanie się przez organy nadzoru budowlanego do art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego przy stosowaniu procedury przewidzianej wart. 57 Prawa budowlanego skutkuje ograniczeniem swobody decyzyjnej organów, przyczynia się do wzrostu pewności prawnej obywateli, a w konsekwencji również do wzrostu zaufania obywateli do organów Państwa. W związku z tym, jak wywiedziono w skardze kasacyjnej, odwołanie się przez organy nadzoru budowlanego do wytycznych zawartych w art. 36 ust. 5 Prawa budowlanego winno zostać uznane za dopuszczalne i prawidłowe. Odwołanie to nie tylko jest zgodne z metodologią wykładni przepisów prawa ale przede wszystkim słuszność takiego postępowania potwierdza brzmienie podstawowych zasad postępowania administracyjnego ustanowionych w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. W oparciu o te zarzuty [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. S. wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że o konieczności odstąpienia od projektu budowlanego zawiadomiła Urząd Gminy w S., gdzie uzyskała jednoznaczną odpowiedź, że planowane odstąpienie od projektu budowlanego nie koliduje z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz, jeżeli nie naruszy ono interesów osób trzecich i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to będzie je można uznać za nieistotne. Wskazała, że w tym czasie art. 36a Prawa budowlanego nie określał sposobu i formy uzyskania stanowiska organu administracji co do istotności zamierzonych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Dopiero w 2003 r. dodano art. 36a ust. 3 i 4, zaś przepis, na który powołują się organy administracji publicznej dodano dopiero w 2004 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną zwrócono też uwagę na systematykę Prawa budowlanego, w szczególności na fakt, że art. 36a zamieszczono w rozdziale dotyczącym postępowania poprzedzającego rozpoczęcie robót budowlanych, zaś przepisy dotyczące zawiadomienia o zakończeniu budowy w następnym rozdziale. Wskazano też, że w art. 3 Prawa budowlanego, zawierającego definicje ustawowe, brak definicji istotnego odstąpienia od warunków projektu budowlanego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Istota sprawy sprowadza się do zagadnienia, czy organ nadzoru budowlanego, sprzeciwiając się w dniu [...] w formie decyzji wydanej na podstawie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.) przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego z powodu wykonania go w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego może oceniać istotność tych odstępstw w oparciu o przepis art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Adekwatnie do tego istotnego zagadnienia, wyłożonego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, została sformułowana jej podstawa. W skardze kasacyjnej zarzuca się bowiem m.in. naruszenie art. 57 w zw. z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego przez uznanie, iż przy ocenie charakteru odstępstw od projektu budowlanego nie można stosować tego ostatniego przepisu. Zatem należy przyjąć, choć nie zostało to w skardze kasacyjnej wprost wyartykułowane, że jej podstawą jest naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, a więc podstawa wymieniona w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oceniając tak sformułowaną podstawę skargi kasacyjnej należy uznać, że jest ona uzasadniona. Interpretacja przepisów wielokrotnie i nie zawsze konsekwentnie zmienianego Prawa budowlanego powinna prowadzić do uzyskania spójnego uregulowania całego procesu inwestycyjnego. Istotnymi elementami tego procesu, w przypadku robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, są przepisy regulujące wydanie pozwolenia na budowę (art. 28-36), przepisy regulujące zmianę tego pozwolenia (art. 36a) oraz przepisy regulujące ewentualne odstąpienie od jego warunków stwierdzone w czasie budowy (art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 4 i 5) albo po jej zakończeniu (art. 54, art. 55, art. 57 ust. 1 i 2 oraz art. 59 ust.1 i 5). Przepisy te pozwalają organom administracji publicznej kontrolować w trakcie całego procesu inwestycyjnego, a więc w trakcie prowadzenia robót budowlanych oraz po ich zakończeniu ale przed przystąpieniem do użytkowania, czy roboty budowlane są wykonywane lub zostały wykonane zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Wszystkie te przepisy, niezależnie od tego jakiego etapu procesu inwestycyjnego dotyczą, służą jednemu celowi – doprowadzeniu do tego, aby roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Nie można zatem interpretować ich tak, że w zależności od etapu procesu inwestycyjnego inne będą kryteria dopuszczalnej ingerencji właściwych organów administracji publicznej. Prowadzi to do wniosku, że także stosując art. 54 w zw. z art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nie tyle może, co powinien stosować art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Zauważyć należy, że w razie zaakceptowania wykładni proponowanej przez Sąd pierwszej instancji może dojść do sytuacji, w której odstępstwo nieistotne w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, a więc nie wymagające zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, zostałoby uznane za takie, które uzasadnia wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 54 Prawa budowlanego. Taka sytuacja z uwagi na ochronę praw inwestorów jest nie do zaakceptowania, gdyż inwestor byłby wprowadzany w swego rodzaju pułapkę prawną. Oczywiście w niniejszej sprawie nie miała ona miejsca, gdyż w trakcie prowadzenia robót budowlanych nie obowiązywał art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego (o związanych z tym zagadnieniach intertemporalnych będzie mowa dalej), jednakże z uwagi na generalny i abstrakcyjny charakter normy prawnej uzyskanej w wyniku dokonanej wykładni należało ją również uwzględnić. Zastosowana metoda wykładni prowadzi do wyniku zbieżnego z proponowanym w skardze kasacyjnej, w której trafnie podnosi się, że różne wykładanie takich samych pojęć w ramach tego samego aktu prawnego jest niedopuszczalne o ile ustawodawca sam tak wyraźnie nie postanowi. Z tych względów należy podzielić pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, że organy nadzoru budowlanego były uprawnione stosując art. 54 w zw. z art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego oprzeć się na art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego przy ocenie charakteru stwierdzonego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Mogły tak uczynić niezależnie od tego, że art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego nie obowiązywał w trakcie prowadzenia robót budowlanych, w tym w czasie, gdy odstępstwa się dopuszczono. Wskazany przepis dodano ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. nr 93, poz. 888), która weszła w życie w dniu 31 maja 2004 r. Jednakże przepis, który stanowi, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę obowiązuje od dnia 24 grudnia 1997 r. (ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw – Dz.U. nr 111, poz. 726). Od dnia 11 lipca 2003 r. do dnia 31 maja 2004 r. obowiązywały w art. 36a Prawa budowlanego przepisy regulujące tryb oceny, czy planowane odstępstwa można było uznać za istotne. Inwestor, w przypadku wątpliwości co do charakteru planowanego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, występował do organu nadzoru budowlanego, dołączając opinię projektanta, o udzielenie informacji, czy odstąpienie to wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Właściwy organ był zobowiązany udzielić odpowiedzi w terminie 14 dni od dnia przedstawienia planowanych rozwiązań, zaś nieudzielenie informacji w tym terminie było równoznaczne z uznaniem planowanego odstąpienia za nieistotne. Zatem do 31 maja 2004 r. istniał stan prawny, w którym nie było wyjaśnione, co należy rozumieć przez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, zaś po tym dniu wyjaśniał to art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. W tej sytuacji dodanie tego ostatniego przepisu było korzystne dla inwestorów, gdyż, tak jak słusznie podniesiono to w skardze kasacyjnej, miało ono na celu zmniejszenie zakresu dowolności w ocenie charakteru odstępstwa od projektu budowlanego. Można powiedzieć, że po wyjaśnieniu w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, co należy rozumieć przez istotne odstąpienie od projektu budowlanego zakres tego pojęcia zmniejszył się w stosunku do dotychczas funkcjonującego. Zatem stosowanie tego przepisu do odstępstw dokonanych przed dniem jego wejścia w życie nie jest działaniem prawa wstecz, gdyż odstępstwa istotne według nowego stanu prawnego były także istotne według poprzedniego stanu prawnego. Wyjaśnić jeszcze należy, że Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, iż w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego zawarto wyjaśnienie co należy rozumieć przez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Faktem jest, że przepis ten w powiązaniu z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego jest bardzo niezręcznie sformułowany, tak że uzasadnione jest twierdzenie, iż wprost definicji istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego nie zawiera. Stąd zapewne Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż przepis ten dotyczy odstąpień nieistotnych. Niemniej przepis ten może służyć do wyjaśnienia co należy rozumieć przez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, skoro stwierdza się w nim, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne o ile nie dotyczy wskazanych dalej okoliczności. A contrario zatem zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę wymagają odstępstwa dotyczące tych okoliczności. Jeżeli zaś wymagają zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, to zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego są to odstępstwa istotne, gdyż inne, w myśl tego przepisu takiej decyzji nie wymagają. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego jest zasadny. W skardze kasacyjnej nie podniesiono przy tym zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Wskazano wprawdzie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., które miały zostać naruszone w związku z art. 57 i art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, jednakże przepisy te powołano, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, jako mające uzasadniać postulowaną w skardze kasacyjnej wykładnię przepisów Prawa budowlanego, czyli faktycznie też dotyczyć mają zarzutu naruszenia prawa materialnego. W związku z tym można stwierdzić, że zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego. Stwierdzenie to, zgodnie z art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi otwiera możliwość uchylenia zaskarżonego orzeczenia i rozpoznania skargi. W takim przypadku, jak stanowi powołany przepis, Naczelny Sąd Administracyjny orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. W wyroku tym zaś przyjęto, że odstępstwo od zatwierdzonego projektu polegało na zmianie usytuowania budynku i zbiornika na ścieki. Budynek przesunięto o dwa metry w kierunku sąsiedniej działki nr [...], zaś zbiornik na ścieki wybudowano na działce nr [...] zamiast na działce nr [...]. Takie odstępstwo dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, gdyż projekt zagospodarowania działki lub terenu, zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, obejmuje m.in. usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Jest to zatem istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż jest ono wymienione w art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze uznać należało, że decyzja, którą organ nadzoru budowlanego sprzeciwił się przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego, z powodu wykonania go w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego była zgodna z prawem. Takiej jej oceny nie zmieniają okoliczności podniesione w skardze, mianowicie zgłoszenie zamierzonego odstępstwa w Urzędzie Gminy. Skarżąca, twierdząc, że miało to miejsce na początku budowy, co potwierdzają wpisy w znajdującym się w aktach dzienniku budowy, z którego wynika, że o zmianie usytuowania budynku zdecydowano w maju 2000 r., zaś o zmianie usytuowania zbiornika na ścieki w lipcu 2001 r., nie twierdziła nawet, aby w wyniku tego zgłoszenia uzyskała oficjalne stanowisko organu administracji publicznej. W skardze wręcz wskazała, że działający w jej imieniu jej ojciec "po rozmowie w Referacie Budownictwa wyszedł z przekonaniem, że przedstawione zmiany można uznać za nieistotne z punktu widzenia planu zagospodarowania, jeżeli nie naruszają one interesów osób trzecich i zostaną zachowane właściwe odległości od granicy działki sąsiadującej." W latach 2000 i 2001 nie obowiązywał zaś jeszcze przepis, który pozwalał milczenie władzy uznać za akceptację proponowanych odstępstw. W tej sytuacji twierdzenia skarżącej o zgłoszeniu zamiaru odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w Urzędzie Gminy, nawet gdyby polegały na prawdzie, nie mają dla sprawy znaczenia. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 188 w zw. z art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i skargę oddalił.