II SA/Po 422/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi H. i M. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2007r. nr [...], II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżących kwotę [...] zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/ E. Podrazik /-/ A. Zieliński /-/ B. Drzazga Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., po rozpoznaniu odwołania H. i M. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku mieszkalnego w m. G., gm. R., działka nr [...], oraz wykonania robót mających na celu doprowadzenie obiektu do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, utrzymał decyzję w mocy. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na skarżących obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego doprowadzenie wykonanych dotychczas robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego, zrealizowanego w miejscowości G., gm. R. na działce nr [...], do stanu zgodnego z przepisami budowlanymi. Nakazał zamurowanie otworów okiennych w ścianie szczytowej od strony granicy z działką nr [...] oraz likwidację niezgodnej z przepisami techniczno-budowlanymi lokalizacji budynku przez wykonanie muru o grubości 34 - 35 cm bezpośrednio przy granicy działki, dobudowanego do ściany szczytowej rozbudowy na całą jej długość i wysokość (§ 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W uzasadnieniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na inwestorów (H. i M. W.) obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, co do ich zgodności z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. Ze złożonej przez inwestora opinii wynika, że stan techniczny budynku nie wykazuje zagrożenia dla mienia lub życia, roboty budowlane zostały wykonane w sposób prawidłowy, a materiały użyte do budowy są dopuszczone do stosowania w budownictwie. Jednocześnie wskazano, że w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi należy zamurować otwory okienne w ścianie szczytowej od strony działki sąsiedniej nr [...] oraz wykonać naprawę rynien odprowadzających wody opadowe z połaci dachu. Opierając się na ustaleniach i wnioskach opinii przedłożonej przez inwestorów organ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że naruszone zostało pozwolenie na budowę, które określało lokalizację rozbudowy w granicy działki. Jednocześnie stanowiło to uchybienie § 12 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z tymi przepisami obiekt może być zlokalizowany w odległości nie mniejszej niż 3 m od granicy działki (w szczególnych przypadkach 1,5 m od granicy) lub bezpośrednio przy granicy działki. Zdaniem organu, w wyniku przebudowy obiektu znajdującego się na działce nr [...] przez H. i M. W. , nie spełniał on warunków tego przepisu, stąd zachodziła konieczność wykonania muru o grubości 34 - 35 cm, dobudowanego do ściany od strony granicy z działką nr [...]. Niezależnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zmiana lokalizacji oraz kubatury budynku mieszkalnego w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego stanowią istotne odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę, przez co spełnione zostały przesłanki z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Stwierdził, że projekt budowlany zamienny powinien uwzględniać zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, a także zmiany wynikające z doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi. W odwołaniu od decyzji H. i M. W. podnieśli, iż w aktach sprawy znajduje się pozwolenie na budowę z dnia [...] kwietnia 1996 r. wydane przez Kierownika Urzędu Rejonowego w K. nr [...]. Załącznikiem do pozwolenia jest dokumentacja budowlana oraz zatwierdzony projekt zagospodarowania działki. Wynika z nich, że rozbudowa budynku mieszkalnego powinna być zrealizowana bezpośrednio przy granicy pomiędzy działkami oznaczonymi numerami [...] i [...]. Skarżący wyjaśnili, iż na dzień uzyskania pozwolenia na budowę stan przebiegu granic i stan faktyczny zastany w terenie określała mapa sytuacyjna wykonana przez uprawnionego geodetę. Na jej podstawie został sporządzony projekt zagospodarowania przestrzennego ich działki (zatwierdzony decyzją nr [...]). Zakres przeprowadzonych robót budowlanych był wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem i pozwoleniem na budowę. Na skutek sporu sąsiedzkiego z właścicielką działki sąsiedniej nr [...] dokonano ponownego rozgraniczenia pomiędzy działkami. Nowy przebieg granic został uznany za obowiązujący przez właściwy urząd geodezji na mocy prawomocnej decyzji o rozgraniczeniu i uzyskał akceptację właścicieli sąsiadujących nieruchomości. Skarżący podnieśli, iż rozbudowany obiekt nie znajduje się bezpośrednio przy granicy działki [...], co jest skutkiem przesunięcia linii granicznej. Nie można natomiast uznać za prawdziwe twierdzenia, że dokonano w tym zakresie odstępstwa od pozwolenia na budowę. H. i M. W. zaznaczyli także, że nie mogą ponosić konsekwencji za stan, który obowiązuje dopiero po ustaleniu nowego przebiegu granic. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał decyzję w mocy na podstawie art. 104 i 138 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że zrealizowana przez skarżących inwestycja prowadzona była na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] kwietnia 1996 r. W decyzji inwestor został zobowiązany został do geodezyjnego wyznaczenia w terenie obiektów budowlanych, a po ich wybudowaniu wykonania geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, obejmującej położenie ich na gruncie. Inwestycja miała być realizowana w granicy z działką nr [...] należącą do L. B.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że inwestycja została zrealizowana z naruszeniem pozwolenia na budowę, bowiem nastąpiła zmiana lokalizacji budynku (znajduje się on 34-35 cm od granicy działki) i podzielił w tym względzie stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Odnosząc się do zarzutu skarżących, iż nie mogą oni ponosić konsekwencji za stan jaki nastąpił po ustaleniu nowego przebiegu granic, organ wyjaśnił, że nałożone na inwestorów obowiązki nie mają charakteru kary, lecz zmierzają jedynie do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodności z prawem i warunkami pozwolenia na budowę. Ponadto, przedmiotem postępowania prowadzonego przez nadzór budowlany nie może być kwestia przebiegu granic, lecz jedynie prawidłowość usytuowania budynku. W skardze H. i M. W. podtrzymali argumenty odwołania i dodatkowo wskazali na błędne ustalenia organu odwoławczego. Ich zdaniem nie nastąpiła zamiana lokalizacji budynku, a wyniki oceny aktualnego stanu technicznego obiektu są skutkiem nowego przebiegu granic pomiędzy działkami. Skarżący przyznali, że budynek mieszkalny znajduje się w pewnej odległości od nowo wyznaczonej linii granicznej działki, która została zatwierdzona prawomocną decyzja o rozgraniczeniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności mająca umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z tą zasadą, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz zawartą w niej argumentacją. Granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.: dalej: Prawo budowlane) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego nakłada (określając termin wykonania) obowiązek: – sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz, ewentualnie, – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Z przedstawionej przez skarżących oceny stanu technicznego robót budowlanych rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] wynika, iż istotnie odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego przez rezygnację z drugiej kondygnacji (zmiana kubatury), wykonano dwa okna oraz okap dachu (o szerokości 14 cm) w ścianie szczytowej od strony działki nr [...]. W opisie dokonanych zmian stwierdzono również zmianę lokalizacji budynku. Znajduje się on w odległości 34 - 35 cm od granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] (zamiast przy tej granicy). Zmiana kubatury budynku, jak też fakt wykonania okien w ścianie szczytowej, nie były kwestionowane przez skarżących. W odniesieniu do tych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu, organy słusznie przyjęły konieczność sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Wadliwie jednak zastosowano art. 51 ust. 1 pkt 3 zd. 2 Prawa budowlanego nakładając na skarżących obowiązek wykonania muru o grubości 34-35 cm, bezpośrednio przy granicy działki, dobudowanego do ściany szczytowej budynku na całej jego długości i wysokości. Zdaniem organu, wykonanie tej czynności miało na celu likwidację niewłaściwej lokalizacji budynku (§ 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że bada jedynie prawidłowość usytuowania budynku, a stwierdzone naruszenie norm techniczno-budowlanych w tym zakresie uzasadnia zastosowanie wobec inwestora środków nadzorczych. Takie działanie organu należy uznać za zbyt instrumentalne i niezgodne z ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 3 zd. 2 Prawa budowlanego. Uchybiało ponadto zasadom nakazującym wyczerpujące wyjaśnienie sprawy (art. 7 i 77 k.p.a.), uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a. in fine) oraz pogłębianie zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.). Słuszne w tym względzie były zarzuty H. i M. W. , że nie mogą ponosić negatywnych skutków naruszeń przepisów techniczno-budowlanych, jeżeli w kwestionowanym zakresie roboty zostały przeprowadzone zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W rozpatrywanej sprawie, na dzień dokonania oględzin (16 kwietnia 2007 r.) budynek (dobudowa) był zrealizowany w stanie wykończonym w kondygnacji parteru oraz piwnic z poddaszem użytkowym. Do wykonania zostały roboty dekarskie. Realizacja inwestycji nastąpiła na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. W szczególności, budynek usytuowano w zgodzie z tą decyzją i zatwierdzonym nią projektem. W dniu wydania decyzji pierwszej instancji dobudowa była już zrealizowana, a jej usytuowanie nie zostało zmienione (nie dokonano dalszej przebudowy). Orzekając o obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (dobudowa muru przy ścianie szczytowej od strony granicy działki), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił faktu, że usytuowanie budynku nastąpiło w zgodzie z warunkami pozwolenia na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. W odniesieniu do usytuowania budynku odpadła zatem konieczna przesłanka zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 zd. 2 Prawa budowlanego (odstępstwo od zatwierdzonego projektu). Nie można także podzielić stanowiska Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w zakresie postępowania nie uwzględnia on faktu późniejszej (po wydaniu pozwolenia na budowę) zmiany przebiegu granic, a w jego kompetencjach mieści się jedynie instrumentalne badanie prawidłowości usytuowania budynków w świetle obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. Warunki techniczne, o których mowa w art. 5 i 6 Prawa budowlanego, określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., mają zastosowanie przy wykonywaniu enumeratywnie wymienionych czynności. Dotyczą one projektowania i budowy (w tym także rozbudowy, nadbudowy i przebudowy) oraz zmiany sposobu użytkowania budynków (oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych), z zastrzeżeniem § 207 ust. 2 (§ 2 rozporządzenia). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że zmiana okoliczności faktycznych związanych z działaniami innymi aniżeli wymienione w § 2 rozporządzenia, nie może być uznana za przesłankę późniejszego stwierdzenia naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, jeżeli wcześniej obiekt budowlany spełniał określone w nich wymagania, w szczególności spełniał warunki pozwolenia na budowę (wyrok z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1333/05, pub. ONSAiWSA z 2007 r. Nr 4, poz. 99). Organ nie wykazał, iżby inwestorzy dokonali którejkolwiek z czynności wymienionych w § 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., która skutkowałoby niezgodną z prawem lokalizacją budynku. Po zgodnym z pozwoleniem na budowę usytuowaniu budynku nie dokonano już jego przebudowy (zmieniającej lokalizację). Trudno również uznać, że korekta linii granicznej w 2006 r. (w wyniku rozgraniczenia) może być uznana za przebudowę czy też zmianę sposobu użytkowania budynku uzasadniającą nałożenie na inwestora obowiązków doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem. Na marginesie można wskazać, iż nie wykazano naruszenia przepisów rozporządzenia w zakresie bezpieczeństwa pożarowego oraz oświetlenia awaryjnego w sposób zagrażający życiu ludzkiemu, co uzasadniałoby zastosowanie tego aktu w sytuacjach innych aniżeli wymienione w § 2 (§ 207 ust. 2). W rozpatrywanej sprawie kontrola legalności usytuowania budynku na działce budowlanej zgodnie z obowiązującymi wymaganiami techniczno-budowlanymi mogła nastąpić na etapie wydawania pozwolenia na dobudowę z dnia [...] kwietnia 1996 r. Jeżeli dobudowa została następnie usytuowana zgodnie z warunkami decyzji oraz, w szczególności, z mającymi zastosowanie przepisami techniczno-budowlanymi, to późniejsza zmiana linii granicznej między działkami nie może być uznana za zdarzenie będące przesłanką nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 zd. 2 Prawa budowlanego. Niezależnie od powyższego należy wskazać, iż organy nadzoru budowlanego stosując rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie ustosunkowały się do treści § 330. Zgodnie z nim, przepisów rozporządzenia nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów (albo zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę). Z zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.) można wyprowadzić normę nakazującą prowadzenie szczególnie wnikliwego postępowania, jeżeli na obywatela mają być nałożone obowiązki będące konsekwencją jego działań, które wcześniej uzyskały akceptację prawną (pozwolenie na budowę). Organy obu instancji nie dokonały porównania usytuowania budynku według zatwierdzonego projektu budowlanego w stosunku do stanu zastanego. Konsekwencje prawne wyprowadzono jedynie na podstawie opisu technicznego budynku ("zmiana lokalizacji budynku") nie uwzględniając faktu, że opis ten pomijał okoliczności jakie nastąpiły po zatwierdzeniu projektu budowlanego (zmiana przebiegu granic). Tak przeprowadzone postępowanie dowodowe uchybia zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Organy obowiązane są oceniać działania stron nie tylko w odniesieniu do okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w dniu wydania decyzji, ale powinny brać też pod uwagę jak kształtowały się one w chwili podejmowania tych działań (art. 77 k.p.a.). Odnosząc się do nałożonego na skarżących obowiązku zamurowania otworów okiennych w ścianie szczytowej należy wskazać, że organy nie uzasadniły wyczerpująco rozstrzygnięcia w tym zakresie. Kompetencja do nakazania wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem nie oznacza, że organy mogą w sposób arbitralny decydować jakie działania należy podjąć by osiągnąć ten cel. Nakaz zamurowania okien powinien być zatem uzasadniony, w szczególności w sytuacji, jeżeli przedstawiona przez stronę ocena techniczna wyraźnie dopuszcza zabudowę okien kształtkami szklanymi "luksferami" stanowiącymi ścianę oddzielenia przeciwpożarowego. Wobec powyższego, należy przyjąć, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadły z naruszeniem przepisów ustawy Prawo budowlane oraz k.p.a., co skutkuje uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Rozstrzygnięcie o wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o art. 152, zaś o kosztach sądowych o art. 200 powyższej ustawy. /-/ E.Podrazik /-/ A.Zieliński /-/ B.Drzazga MK