II GSK 650/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Cezary Pryca Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 919/07 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy - w łącznej kwocie 9.989 zł. Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że skarżący pismem z dnia [...] września 2006 r. (przekazanym do Zakładu zgodnie z właściwością przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 20 września 2006 r., sygn. akt III KO/Wa 129/06) wniósł o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wraz z odsetkami z uwagi na trudną sytuację materialną. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] organ I instancji odmówił jej umorzenia z uwagi na niespełnienie przez skarżącego przesłanek określonych w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zwanej dalej u.s.u.s., uzasadniających całkowitą nieściągalność tych składek, ponieważ zaległości objęte są postępowaniem egzekucyjnym, które jest skuteczne. Organ uznał, że skarżący nie udowodnił, że występują okoliczności umorzenie tego zadłużenia na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej rozporządzeniem, ponieważ jego problemy finansowe są przejściowe i wynikają ze statusu bezrobotnego. Jednakże możliwe jest prawdopodobieństwo znalezienia zatrudnienia i uregulowania zadłużenia. Nie jest on też całkowicie pozbawiony środków na utrzymanie ze względu na zatrudnienie żony, która uzyskuje dochody. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał decyzję pierwszoinstancyjną w mocy, podtrzymując argumenty w niej zawarte i dodał, że skarżący zabezpiecza środki finansowe na uiszczanie innych należności (w tym spłata kredytu), pomijając spłatę zadłużenia wobec organu. W skardze do Sądu I instancji, żądając "umorzenia zaległych składek ZUS wraz z odsetkami", skarżący podkreślił, że zaskarżone decyzje są bezzasadne, ponieważ nie uwzględniły złożonych przez niego dodatkowych dokumentów, w tym faktur korygujących. Przyczyną zadłużenia, które powstało niezależnie od niego, była kradzież ze sklepu, który prowadził w ramach działalności gospodarczej. W wyniku tej kradzieży utracił on możliwość zarobkowania, a umorzenie długu wobec ZUS pozwoliłoby mu podjęcie pracy lub rozpoczęcie nowej działalności gospodarczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę podkreślając na wstępie, że Sąd bada jedynie legalność zaskarżonego aktu, nie ma więc uprawnień do orzekania za organ w sposób merytoryczny o uprawnieniach lub obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Tym samym nie jest on władny do umorzenia zadłużenia skarżącego wobec ZUS. Ponadto uznał, że zaskarżone decyzje zostały wydane prawidłowo w oparciu o całokształt zebranego materiału dowodowego, a organy nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego. W sytuacji skarżącego nie wystąpiły przesłanki umorzenia zadłużenia, a jego stwierdzenie, że "umorzenie zaległości ZUS pozwoli mu podjąć stałą pracę lub rozpocząć działalność gospodarczą" wskazuje, że istnieją obiektywne możliwości podjęcia pracy lub rozpoczęcia takiej działalności. Sąd pokreślił, że prowadząc działalność gospodarczą należy liczyć się z ryzykiem z tym związanym. Przyczyna powstania zaległości nie ma w sprawie znaczenia, ponieważ za powstanie zadłużenia odpowiedzialny jest płatnik składek jako osoba prowadząca i monitorująca działalność gospodarczą, a składki ZUS nie stanowią dobrowolnej opłaty - jak twierdzi skarżący - lecz są zobowiązaniem publicznoprawnym. Skarżący może wystąpić o zawarcie układu ratalnego z organem, a brak działań w tym zakresie świadczy o niepodejmowaniu przez niego wszelkich możliwych starań zmierzających do zmniejszenia istniejącego zadłużenia. Z. W. zaskarżył ten wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie norm prawa materialnego, tj.: § 3 ust. 1 pkt 1 oraz § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że jego sytuacja materialna nie wyczerpuje przesłanek uzasadniających umorzenie należności składkowych oraz wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o przyznanie jego pełnomocnikowi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych za obie instancje. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący nawiązał do argumentacji ukazanej w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, która w sposób krzywdzący dla niego nie została uwzględniona. Trudna sytuacja materialna, w jakiej się znajduje, spowodowana została okolicznościami od niego niezależnymi. W okresie prowadzenia działalności gospodarczej nie zalegał z opłacaniem składek na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych aż do czasu kradzieży towaru znajdującego się w jego sklepie. Po tym zdarzeniu nie mógł już opłacać składek i był zmuszony zakończyć dotychczasową działalność będącą jedynym źródłem jego dochodów. W zaistniałej sytuacji kwota należności z tytułu składek stale powiększała się o odsetki i koszty nieskutecznej egzekucji, była przeszkodą w uzyskaniu kredytu koniecznego do podjęcia działalności gospodarczej, a brak ofert pracy, z których mógłby skorzystać jako bezrobotny, pozbawiał jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Sąd pierwszej instancji bezzasadnie więc uznał, że nie zaistniały dwie spośród trzech przesłanek umorzenia należności z tytułu składek określone w § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 wymienionego rozporządzenia. Jak wynika z wyroku WSA w Warszawie z dnia z dnia 25 grudnia 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 2994/2006 ocena, czy zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie zadłużenia wobec ZUS powinna być dokonana w świetle konkretnych okoliczności sprawy. Takiej oceny w zaskarżonym wyroku nie dokonano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. dopuszcza możliwość umarzania należności z tytułu składek w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności wyczerpująco określonych w jego ust. 3 pkt 1-6. Wyjątek od tego unormowania jest przewidziany w art. 28 ust. 3a - należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane mimo ich całkowitej nieściągalności. Jednocześnie w art. 28 ust. 3b upoważniono ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad ich umarzania z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności i stan finansów ubezpieczeń społecznych. Przy wykonywaniu tego upoważnienia w § 3 ust. 1 rozporządzenia przewidziano możliwość umorzenia składek pod warunkiem wykazania przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i rodziny, w szczególności gdy zachodzą określone w pkt 1-3 przypadki. Obejmują więc one, ale jako przykładowe, następujące sytuacje: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Przypomniane unormowania dotyczące umarzania należności z tytułu składek - obejmujące w rozumieniu art. 24 ust. 2 u.s.u.s. składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę wymierzoną do wysokości 100% nieopłaconych składek - są precyzyjnie wyodrębnione co do podmiotu, rodzaju zobowiązania i przesłanek umorzenia tych należności. Przewidziane w art. 28 ust. 2 i 3 uzależnienie umorzenia należności z tytułu składek od całkowitej ich nieściągalności nie dotyczy ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na ubezpieczenie społeczne. Do nich zalicza się również przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą, zobowiązanych do opłacania składek na swoje ubezpieczenie społeczne. Przy umarzaniu nieopłaconych przez nich należności nie stosuje się wymogu zaistnienia precyzyjnie określonych przesłanek całkowitej nieściągalności, lecz zawsze ocenia niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny po ewentualnym opłaceniu należności, z uwzględnieniem jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej. Do takich zagrożeń zaliczono w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia pozbawienie zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, co musi być zawsze przedmiotem oceny wpływającej na wynik sprawy, a nie - jak w sprawach rozpoznawanych na podstawie art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. - badanie istnienia przesłanek całkowitej nieściągalności. Na tym właśnie polega istota i wyraźna rozdzielność obu unormowań dokonana w celu zapewnienia nieodzownej ochrony przedsiębiorców, którym w razie niemożności opłacenia składek na własne ubezpieczenie społeczne, nie zalicza się do okresu ubezpieczenia przerw w ich opłacaniu. Omówione w zarysie różnice obu reżimów prawnych nie zostały dostrzeżone w postępowaniu administracyjnym i sądowym, z pominięciem faktycznej i prawnej identyfikacji zadłużenia skarżącego oraz przesłanek ocenianych przy umarzaniu należności z tytułu składek. W rezultacie Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, że w obu decyzjach ZUS trafnie odmówił umorzenia należności z powodu braku przesłanek całkowitej ich nieściągalności i niespełnienia wymogów zawartych w § 3 rozporządzenia, w sytuacji gdy źródłem utrzymania rodziny skarżącego było wynagrodzenie za pracę żony w kwocie 1.047,60 zł miesięcznie, z którego spłacano jeszcze kredyt bankowy w miesięcznych ratach od 50 zł do 300 zł. Z powodu wynikającego z art. 183 p.p.s.a. związania granicami skargi kasacyjnej przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się tylko do sformułowanego w niej zarzutu naruszenia prawa materialnego, uznał go za usprawiedliwiony i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy orzeknie WSA w Warszawie (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).