IV SA/Wr 384/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak- Kubiak Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Protokolant Robert Hubacz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 6 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie wypłaty odprawy pieniężnej w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej I. stwierdza nieważność decyzji I i II instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Przedmiotem skargi wniesionej przez W. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego we W. z dnia [...]r., Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Wojskowej Komendy Uzupełnień w J. G. z dnia [...]r., Nr [...] wydaną z powołaniem się na przepisy art. 104 w związku z art. 94 ust. 1 i 2 oraz art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), którą stwierdzono prawo W. B. do świadczenia pieniężnego w postaci odprawy pieniężnej w wysokości 560% uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym - stwierdzone decyzją Nr [...] z dnia [...] r. oraz powierzono wypłatę określonego świadczenia Wojewódzkiemu Sztabowi Wojskowemu we W. pomniejszoną o różnicę dokonanej wypłaty świadczenia przypadającej na dzień 30 czerwca 2003 r., w wysokości 500% uposażenia zasadniczego z dodatkami o charakterze stałym. Z akt sprawy wynika, że starszy chorąży W. B. pełniący zawodową służbę wojskową w Wojskowej Komendzie Uzupełnień w J. G. został w dniu [...] r. zwolniony z tej służby na podstawie art. 111 pkt 9 lit. a i art. 114 ust. 5 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 7 ust. 1 i 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 17 marca 2004 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U. Nr 50, poz. 483). Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Komendant Wojskowej Komendy Uzupełnień w J. G. na mocy art. 104 w związku z art. 94 ust. 1 i 2 oraz art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (zwanej dalej ustawą) stwierdził prawo W. B. do odprawy pieniężnej w wysokości 560% uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym oraz powierzył jego wypłatę Wojewódzkiemu Sztabowi Wojskowemu we W. Według organu pierwszej instancji wobec dokonanego wypowiedzenia z uwzględnieniem okresu zawodowej służby wojskowej wynoszącego [...] stronie przysługuje prawo do odprawy w wysokości 560% uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym zgodnie z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy. Powyższą decyzję strona otrzymała w dniu [...] r. i nie odwołała się od niej. Kolejną decyzją pierwszo-instancyjną z dnia [...] r. , Nr [...] organ administracji wojskowej wskazał, że podstawą powierzenia wypłaty odprawy pomniejszonej o dokonaną w dniu [...] r. wypłatę odprawy w wysokości 500% uposażenia zasadniczego stanowi pismo Dowództwa Wojsk Lądowych Nr [...] z dnia [...] r. W odwołaniu od powyższej decyzji pierwszo-instancyjnej strona wniosła o jej uchylenie i zmianę oraz wypłatę świadczenia w wysokości 560% uposażenia zasadniczego, podnosząc, że decyzja z dnia [...] r. nie zawiera żadnej podstawy prawnej pozwalającej zmienić decyzję z dnia [...] r. Odwołujący wywodził, że decyzją z dnia [...] r., Nr [...] organ administracji wojskowej jednoznacznie stwierdził jego prawo do odprawy w wysokości 560% uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, a decyzja ta nie zawierała żadnych pomniejszeń o kwotę wypłaconą w dniu [...] r. Jego zdaniem obowiązujące w dniu [...] r. przepisy nie zmieniły się do chwili wydania decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] r., wobec tego, że decyzja ta nie została zaskarżona, to uprawomocniła się i wiąże w równym stopniu odwołującego oraz organ. Odwołujący podniósł również zarzut przedawnienia wobec dochodzonej przez organ wojskowy należności pobranej w wysokości 500% uposażenia zasadniczego pobranej w 2003 r. Ponadto w jego ocenie w 2003 r. nabył on prawo do odprawy , a przepisy obowiązujące w tej dacie nie stanowiły, że w przypadku przywrócenia do służby będzie zobowiązany zwrócić pobrane świadczenia. W motywach decyzji ostatecznej Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego stwierdził, że zaskarżoną decyzją organ I instancji uściślił poprzednią swoją decyzję w ten sposób, że świadczenie pieniężne pomniejszył o 500 punktów procentowych i do wypłaty przyznał 60 % uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym. Dalej wskazał, że decyzją z dnia [...] r., Nr [...] wypowiedziano stronie stosunek zawodowej służby wojskowej, zaś zwolnienie nastąpiło w dniu [...] r., natomiast decyzją z dnia [...]r., Nr [...] Dowódca Wojsk Lądowych stwierdził nieważność decyzji wypowiadającej stosunek służbowy W. B., który w dniu [...] r. stawił się w Wojskowej Komendzie Uzupełnień w J. G. celem pełnienia służby. Ze służby został zwolniony w dniu 31 marca 2007 r., wskutek złożonego wypowiedzenia, zaś do okresu służby zaliczono stronie okres od 1 lipca 2003 r. do 15 sierpnia 2006 r. Zdaniem organu II instancji w związku z faktycznym zwolnieniem ze służby w roku 2003 wypłacono stronie należności pieniężne przewidziane w ustawie z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (tj. z 1992 r. Dz. U. Nr 5, poz. 18 ze zm.), w tym odprawę w wysokości 500% uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami stałymi, a więc nabycie przez stronę w roku 2007 prawa do odprawy w wysokości 560% uzasadniało zaliczenie na poczet odprawy przysługującej w związku z ponownym zwolnieniem poprzednio wypłaconej w wysokości 500% uposażenia zasadniczego. Skarga na decyzję ostateczną oparta została na zarzutach rażącego naruszenia przepisów, a to: - art. 10 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (tj. z 2002 r. , Dz. U. Nr 76, poz. 693 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że należności żołnierza zawodowego wynikające ze stosunku służbowego przyznane i wypłacone zgodnie z przepisami obowiązującymi w dniu ich wypłaty podlegają zwrotowi; - art. 1 pkt 1 k.p.a., polegające na rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej sprawy regulowanej przepisami Kodeksu cywilnego; - art. 155 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, zmieniającą częściowo decyzję ma mocy której strona nabyła prawo; - art. 107 §1 i 3 k.p.a. poprzez niepodanie w decyzji materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia; - rażącego naruszenia prawa procesowego, polegające na dokonaniu potrąceń z uposażenia bez podstawy prawnej w postaci prawomocnego wyroku sądowego; Skarżący wywodził, że zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 roku o uposażeniu żołnierzy w jej brzmieniu i nazwie obowiązującej do dnia 30 czerwca 2004 roku (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 roku, Nr 76, poz. 693, ze zm.), uposażenie i inne należności finansowe żołnierzy zawodowych przyznane i wypłacone na podstawie przepisów i według zasad obowiązujących w dniu ich przyznania, nie podlegają zwrotowi, chyba że wynika to z przepisów szczególnych. Według skarżącego takie przepisy szczególne, nie obowiązywały w dniu wypłacenia skarżącemu spornych należności, jak również nie obowiązują w chwili obecnej. Jednostka organizacyjna Skarbu Państwa, która wypłaciła świadczenie osobie - jej zdaniem - nieuprawnionej, może jedynie dochodzić swoich praw w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 405 k.c.. Zdaniem skarżącego, organy administracji wojskowej nie były uprawnione do działania w takim zakresie jak organ administracji i wydania decyzji administracyjnej zmniejszającej wysokość należnej odprawy w wysokości 560% uposażenia, mogły jedynie wytoczyć powództwo do właściwego sądu powszechnego. Natomiast uchylenie bez zgody strony własnej decyzji z dnia [....] r. Nr [...] przyznającej odprawę w wysokości 560% uposażenia na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, stanowi oczywiste naruszenie art. 155 kpa. Ponadto wskazanie jedynie ogólnikowej procesowej podstawy przez organ II instancji nie może być uznane za podstawę prawną rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 107 § 1 kpa. Skoro bowiem z analizy treści uzasadnia decyzji wynika wyraźnie co było przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, koniecznym jest także wskazanie przepisów regulujących jej przedmiot, w świetle których zasadnym i trafnym było podjęcie takiego, a nie innego rozstrzygnięcia określonej sprawy. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wnioskując o jej oddalenie, podtrzymała argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wskazała, że w związku z otrzymaniem w 2003 r. odprawy z tytułu "niebyłego" zwolnienia z zawodowej służby wojskowej odprawę w wysokości 500 % uznano, że zaliczenie dokonane przez Wojskowego Komendanta Uzupełnień w J. G. jest zasadne. Do wypłaty przysługiwała więc skarżącemu odprawa w wysokości 60 % podstawy (560% - 500%), co wyraźnie wyartykułowane zostało w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem dokonana przez Sąd ocena zaskarżonych decyzji pod kątem jej legalności, pozwala na stwierdzenie, że jest ona obarczona wadami wynikającymi z naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego. Pozostaje poza sporem w niniejszej sprawie okoliczność, że decyzją z dnia [...]r., Nr [...] Komendant Wojskowej Komendy Uzupełnień w J. G. stwierdził prawo skarżącego do odprawy pieniężnej w wysokości 560% uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym oraz powierzył wypłatę odprawy w ustalonej wysokości Wojewódzkiemu Sztabowi Wojskowemu. Powyższa decyzja nabyła walor ostateczności, albowiem skarżący jej nie zaskarżył. Tymczasem organ działając z urzędu kolejną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] orzekł w tym samym przedmiocie, stwierdzając prawo skarżącego do odprawy pieniężnej w wysokości 560% uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym i jednocześnie powierzył wypłatę odprawy w wysokości 60% uposażenia zasadniczego pomniejszoną o różnicę dokonanej wypłaty świadczenia przypadającej na dzień 30 czerwca 2003 r. A zatem bez trybu zmiany decyzji w oczywisty sposób zmieniono wysokość należnej stronie do wypłaty odprawy, wynikającej z decyzji z dnia [...] r. Nr [...]. Tymczasem zgodnie z przepisem art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - statuującym zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych- decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Jak wynika z akt analizowanej sprawy decyzja z dnia [...] r. Nr [...] wydana została na podstawie tych samych przepisów co decyzja z dnia [...] r. , a mianowicie z powołaniem się na przepisy art. 94 ust. 1 i 2 oraz art. 74 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zaś ustanowiona przez art. 16 § 1 k.p.a. zasada ogólna trwałości decyzji administracyjnych wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Przywołane w podstawie prawnej decyzji pierwszo-instancyjnej z dnia [...] r. przepisy normują wyłącznie kwestie zasad naliczania, wypłaty należności pieniężnych oraz właściwość organów administracji wojskowej w tych sprawach, natomiast nie przewidują szczególnego trybu wyeliminowania decyzji ostatecznej z obrotu prawnego, o jakiej mowa w przepisie art. 16 § 1 K.p.a., który niewątpliwie ma zastosowanie w postępowaniu przed organami administracji wojskowej. Podkreślić również należy, że przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, jak również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują także instytucji "uściślenia decyzji" ostatecznej, o której mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Użyta przez organ - Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego konstrukcja, według której organ I instancji "uściślił poprzednią decyzję w ten sposób, że świadczenie pieniężne pomniejszył o 500 punktów procentowych i do wypłaty przyznał 60% uposażenia zasadniczego [...]" nie ma umocowania w obowiązujących przepisach. W obowiązującym systemie prawa nie występuje bowiem instytucja "uściślenia decyzji administracyjnej", natomiast zgodnie z przepisem art.155 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona, lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wymaga podkreślenia, że przepis art. 155 k.p.a., przewidziany jako wyjątek od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej, umożliwia w razie zaistnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej. Stanowi on jednak wyraźnie, iż decyzja, na mocy której strona nabyła prawo, może być zmieniona w określonych warunkach. Przepis ten ma więc zastosowanie do zmiany ostatecznego rozstrzygnięcia w zakresie nabytych na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej praw. Z wymienionego przepisu art. 155 k.p.a. wynika jednoznacznie, że zgoda stron stanowi podstawową przesłankę stosowania przepisu art. 155 k.p.a., jej brak lub wadliwość prowadzi do rażącego naruszenia prawa. Wprawdzie z sentencji decyzji I instancji nie wynika wprost, iż doszło do zmiany decyzji z dnia [...] r., jednakże użycie kontrowersyjnego sformułowanie "uściślenie decyzji" w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. pozwala przyjąć, że zamysłem organu odwoławczego było w istocie zastosowanie trybu zmiany decyzji ostatecznej poprzez wskazanie faktycznej wysokości odprawy w innej wysokości. W realiach rozpatrywanej sprawy nie budzi wątpliwości, że na mocy decyzji z dnia [...] r. skarżący nabył prawo do wypłaty odprawy w wysokości 560% uposażenia zasadniczego, natomiast decyzją z dnia [...] r. faktycznie zmieniono rozstrzygnięcie w zakresie wysokości odprawy przysługującej do wypłaty przez właściwy podmiot, nie eliminując z obrotu prawnego wcześniejszej decyzji w tej sprawie, nie powołując również w podstawie prawnej przepisu art. 155 k.p.a., oraz nie przeprowadzając w tym zakresie postępowania mającego na celu stwierdzenie wystąpienia warunków pozwalających na jego zastosowanie. Tym samym pod adresem organów obu instancji musi być skutecznie wyartykułowany zarzut rażącego naruszenia art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego. Niezależnie od tego mając na uwadze przepisy materialno-prawne, które stanowiły podstawę wydanych w sprawie decyzji, przypomnieć należy, że podstawą prawną decyzji administracyjnej może być wyłącznie norma materialna prawa, ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym i z niej musi wynikać uprawnienie organu do załatwienia danej sprawy w formie decyzji administracyjnej. Wydanie decyzji "bez podstawy prawnej" oznacza więc, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Również jako wydaną bez podstawy prawnej należy ocenić decyzję, która wydana została w sprawie nienormowanej przez prawo administracyjne. Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie. Powołane w podstawie prawnej decyzji organu I instancji przepisy art. 74 ust. 1 i art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie dają uprawnienia, do dokonywania jakichkolwiek modyfikacji w zakresie wypłaty należnego z mocy ustawy świadczenia pieniężnego, jakim jest odprawa obliczana i wypłacana w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej. Również pozostałe przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych normujących kwestie dotyczące uposażenia żołnierzy nie zezwalają na dokonanie takich rozstrzygnięć jakie są przedmiotem osądu. Przepisy art. 94 ustawy określają wysokość przysługującej zwolnionemu ze służby żołnierzowi z mocy ustawy odprawy, zasady jej naliczania, natomiast w przepisach art. 74 ustawodawca wskazał wyłącznie podmiot właściwy do wypłaty uposażenia - w tym również odprawy przysługującej z tytułu zwolnienia ze służby - naliczonego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wobec tego rację ma skarżący, kiedy wywodzi, że kwestia zwrotu pobranego uposażenia, w tym wypłaconej zgodnie z przepisami prawa odprawy - nie jest unormowana przepisami ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, a co za tym idzie dochodzenie tego typu roszczeń możliwe jest wyłącznie na drodze cywilnej. W badanej sprawie organ II instancji utrzymał decyzję organu I instancji, mimo braku podstawy prawnej do rozstrzygnięcia sprawy zmniejszenia, czy też potrącenia odprawy należnej z tytułu zwolnienia ze służby wojskowej z uwagi na dokonaną wcześniej wypłatę w związku z niezasadnym zwolnieniem ze służby w drodze decyzji administracyjnej. W obowiązujących źródłach prawa administracyjnego, regulujących kwestię wysokości odprawy należnej zwolnionemu ze służby żołnierzowi nie przewidziano także wydania decyzji deklaratoryjnej potwierdzającej nabycie prawa do odprawy przez osobę uprawnioną, wynikające z wcześniej wydanej decyzji administracyjnej stwierdzającej taki stan rzeczy. Uszło zatem uwadze organu odwoławczemu, że decyzja organu I instancji dotknięta była rażącą wadą polegającą na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej oraz zastosowaniu trybu przewidzianego do zmiany praw nabytych ostateczną decyzją, co obligowało organ odwoławczy do uchylenia decyzji pierwszo-instancyjnej i umorzenia postępowania w sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W konkluzji stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji obarczone są wadą nieważności, zdefiniowaną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkuje uwzględnieniem skargi i stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji jak i decyzji jej poprzedzającej. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.