II SA/Wr 59/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Halina Kremis, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi E. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania bazy obrotu rolnego na Zakład Przetwórstwa Nasion Oleistych w M. oddala skargę. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz § 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) po rozpatrzeniu odwołania skarżących od decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji p. n. Zmiana sposobu użytkowania bazy obrotu rolnego na zakład przetwórstwa nasion oleistych, uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Według uzasadnienia, decyzję I instancji wydano na wniosek inwestora K. D. Skarżący w odwołaniu zarzucili, że realizacja inwestycji pogorszy ich warunki życiowe, dokonane uzgodnienia nie mają cechy ostateczności, inwestor wykonał już planowane roboty budowlane i postępowanie zmierza do zalegalizowania samowoli budowlanej. Organ ocenił te zarzuty jako bezzasadne, bowiem decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie, czy planowane zamierzenie inwestycyjne może zostać zrealizowane na danym terenie i zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy nie narusza uprawnień osób trzecich. W oparciu o świadczenie inwestora oraz pismo organu nadzoru budowlanego z dnia [...] organ ustalił, że wniosek inwestora nie dotyczył robót rozpoczętych. Inwestor wykonał legalnie inne roboty w oparciu o prawidło dokonane zgłoszenie. Organ uchylił jednak powyższą decyzję w uwagi na dostrzeżone z urzędu naruszenia art. 54 pkt 4 i art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy oraz § 3 i § 9 ust. 2 powołanego rozporządzenia, bowiem nie wyznaczono obszaru analizowanego, w celu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Części tekstowej i graficznej analizy nie doręczono stronom z naruszeniem art. 109 § 1 k.p.a. Organ zbędnie wszczął postępowanie i dokonał ponownie uzgodnień w toku ponownego rozpatrzenia sprawy. Uzasadnienie decyzji nie spełnia wymagań ustanowionych w art. 107 § 3 k.p.a. Decyzję wydano przed rozpatrzeniem wniosku o wyłączenie pracownika. Z tych powodów organ odwoławczy zalecił ogólnie przeprowadzenie ponownego postępowania w sposób zgodny z prawem materialnym i procesowym oraz wskazał na prawną możność odstąpienia od dalszego prowadzenia postępowania w zakresie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 18 maja 2005r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 113, poz. 954). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie w nin. sprawie z powodu wejścia w życie z dniem [...] planu miejscowego dla obszaru obejmującego teren objęty wnioskiem inwestora, którą organ odwoławczy po odwołaniu skarżących utrzymał w mocy, zaś decyzja odwoławcza została osobno zaskarżona do sądu administracyjnego. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucili naruszenie szeregu przepisów ustaw o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prawo budowlane i prawo ochrony środowiska przez bezzasadne przyjęcie, że istniały przesłanki do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz że wykonanie planowanej inwestycji nie naruszy ich interesów. Postępowanie powinno ulec umorzeniu zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe z uwagi na rozpoczęcie opisanych we wniosku inwestora robót budowlanych. Skarżący zarzucili ponadto naruszenie szeregu zasad i przepisów postępowania administracyjnego, związane z bezpodstawnym uznaniem zarzutów zawartych w odwołaniu za bezzasadne oraz pominięciem ich szczegółowej oceny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W skardze powołali dowód z opinii biegłego z zakresu budownictwa K. K. z dnia [...]. W piśmie procesowym z dnia [...] (k. 29) skarżący opisali wady prawne zgłoszenia przez inwestora zamiaru przeprowadzenia robót remontowych w tym samym obiekcie, zawarli treści mające ich zdaniem znaczenie w sprawach karnych prowadzonych przeciwko urzędnikom organu I instancji, dołączyli nagranie regionalnej TV Wrocław dot. tej inwestycji oraz plik dokumentów (190 kart) dot. okoliczności zaszłych po wydaniu zaskarżonej decyzji, a mających wspierać ich twierdzenia o popełnieniu przez inwestora samowoli budowlanej w zakresie robót objętych wnioskiem o warunki zabudowy. W kolejnym piśmie procesowym z dnia [...] (k. 43) zatytułowanym "Samowola budowlana. Władza Gminy na kolesiach stoi - Spirala patologii" i kierowanym ponadto do prokuratur różnych szczebli, sądu karnego i różnych urzędów, skarżący uzupełnili wnioski dowodowe, dołączając plik dokumentów sporządzonych po wydaniu zaskarżonej decyzji, m.in. dotyczących postępowań karnych przeciwko urzędnikom nadzoru budowlanego związanych z poświadczeniem przez nich braku samowoli budowlanej oraz powołali dowód z nowej opinii biegłego z zakresu budownictwa S. S. Kolejno skarżący dołączyli (k. 207) decyzję SKO z [...] uchylającą decyzję Wójta Gminy M. w innej sprawie "w celu udowodnienia notorycznej świadomej wadliwej pracy organu I instancji wręcz o żenującej jakości w warunkach nowego przestępstwa". Następnie skarżący uzupełnili wnioski dowodowe w piśmie z dnia [...] (k. 231), powołując w szczególności zarzut zgłoszony w innej sprawie sądowej, że postępowanie w nin. sprawie zostało wszczęte i prowadzone z udziałem zmarłego J. G. Przy kolejnym piśmie procesowym z dnia [...] skarżący dołączyli odpis aktu zgonu J. G. w dniu [...], zamieszkałego ostatnio z żoną J. w M. [...], nie będącą spadkobierczynią zmarłego. Na tej podstawie wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji I i II instancji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Dołączyli dokumenty mogące mieć znaczenie w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia inwestora i mające wykazać niegodność planowanej inwestycji z planem miejscowym. Kolejno skarżący wnieśli (k. 280) o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa. W piśmie procesowym z dnia [...] (k. 290) skarżący kontynuowali przytoczenia dotyczące szkodliwego oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Uczestnik postępowania- inwestor wniósł o oddalenie skargi i złożył pismo procesowe (k. 336) dotyczące zaniechania wydania przez prezesa SKO postanowienia sygnalizacyjnego związanego z naruszeniami prawa przez organ I instancji, co naruszało zasadę równości praw stron i prowadziło do przewlekłości postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty jej wydania, czyli zasadniczo w oparciu o okoliczności faktyczne zwane organowi odwoławczemu. Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające, ale na okoliczność istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji bądź stwierdzenia jej nieważności, nie zaś na okoliczności istotne w postępowaniu administracyjnym. W zaskarżonej decyzji wskazano prawidłowo podstawy prawne jej wydania i przede wszystkim kontrola sądowa dotyczyła prawidłowości stosowania powołanych w nich ustaw, szczególnie art. 138 § 2 k.p.a. Im bardziej obszerna stawała się argumentacja faktyczna skarżących, tym lepiej przekonywali oni o prawidłowości zapadłego rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Okazało się bowiem, że zakres wymaganego uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wykraczający poza dopuszczalne granice wyznaczone w art. 136 k.p.a., odnosił się nie tylko do faktów istotnych przy stosowaniu powołanych w zaskarżonej decyzji przepisów materialnoprawnych, ale ponadto do okoliczności faktycznych przytoczonych do tej pory przez skarżących. Skarżący pominęli przy tym szereg względów czysto procesowych, nakazujących powtórzenie postępowania organu I instancji uzasadniających stosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Skarżący postulując umorzenie w nin. sprawie – co nastąpiło, chociaż z innym uzasadnieniem, nie wykazali interesu prawnego do odmiennego uzasadnienia bezprzedmiotowości postępowania w sprawie warunków zabudowy. Interes ten mogą realizować w innych postępowaniach administracyjnych związanych ze sprawą pozwolenia na budowę dla zmierzonej przez inwestora inwestycji. Organ odwoławczy nie dysponował w rozstrzyganej sprawie materiałem procesowym umożliwiającym umorzenie postępowania pierwszej instancji z przyczyn przytoczonych przez skarżących. Sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania były postulaty skarżących, aby w zmienionym uzasadnieniu organ odwoławczy w sposób wiążący dla organu I instancji dokonał ocen w zakresie ustaleń faktycznych i kierunku stosowania prawa materialnego. Procedura administracyjna nie zna takich wiążących wskazań i ocen, zaś organ mógł jedynie "wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy" (treść art. 138 § 2 k.p.a.). Organ nie miał zatem możliwości prawnych aby zbadać prawdziwość zarzutów zawartych w odwołaniu, a następnie związać organ I instancji zaleceniami korzystnymi dla interesu skarżących. Skarżący mieli natomiast pełne możliwości dowodzenia prawdziwości swoich zarzutów, ale w ponownym postępowaniu organu I instancji. W postępowaniu sądowym żadne z powołanych przez skarżących dowodów nie mogło być przeprowadzone (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Fakt śmierci J. G. i ustalenie kręgu jego spadkobierców był bez znaczenia w postępowaniu sądowym. Jego teoretyczne znaczenie prawne nie mogło oczywiście polegać na stwierdzeniu nieważności decyzji według art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż przepis ten stanowi o skierowaniu decyzji do osoby, tj. osoby żyjącej, ponadto zaś zarzut dotyczył tzw. strony refleksowej (zainteresowanej pośrednio) i dlatego mógłby wchodzić w zakres rozważań o wpływie tego uchybienia procesowego na wynik sprawy, nie zaś nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zagadnienia tego nie sposób rozwijać, bowiem jak wynika z akt sprawy organy prowadziły postępowanie z udziałem jako strony J. G., a nie J. G. (lub jego spadkobierców). Ta strona wymieniana jest z reguły w pismach i decyzjach organów wydanych w nin. sprawie, a jedynie sporadycznie i zapewnie omyłkowo wymieniany jest J. G. Z uwagi na oczywistość tej omyłki poczta doręczała pismo rzeczywistej stronie, czyli J. G. , co nie naruszało zasad doręczeń urzędowych. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostawały zarzuty skarżących i uczestnika postępowania dotyczące poziomu pracy lub rzetelności pracowników organu I instancji. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak na wstępie.