IV SA/Wa 1932/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2007 roku sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) lipca 2007 r. nr (...) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji; 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Prezydent m. W. - działając na podstawie art. 20 § 1 pkt 2, art. 26 § 4, art. 119 § 1 i art. 121§ 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005r., nr 229, poz. 1954, ze zm.) - postanowieniem z (...) czerwca 2006r. nałożył na K. S. grzywnę w wysokości 2 500 zł za niedopełnienie obowiązku wymienionego w tytule wykonawczym z dnia (...) czerwca 2006r. (stanowiącym załącznik do niniejszego postanowienia) oraz wezwał do uiszczenia grzywny w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia na rachunek bankowy Miasta W. i wykonania obowiązku określonego we wskazanym tytule w terminie do dnia 30 września 2006r. Nadto pouczył, iż w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, stosownie do art. 122 § 2 pkt 2 ww ustawy, a w przypadku niewpłacenia kwoty grzywny zostanie ona - zgodnie z art. 124 § 1 ww ustawy -ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. K. S. w zażaleniu wniesionym na powyższe postanowienie zarzuciła zastosowanie niewspółmiernie wysokiej kary grzywny w stosunku do jej możliwości finansowych, co - jej zdaniem - jest sprzeczne z zapisami ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - po rozpoznaniu środka zaskarżenia - postanowieniem z (..) lipca 2007r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięciu organ wskazał, iż treść obowiązku zawarta w wykazanym tytule wykonawczym dotyczyła przywrócenia środowiska do stanu właściwego w rejonie ul. (...) w W., na działce nr ew. (...), obręb (...), przez usunięcie z jej powierzchni ziemi wymieszanej z gruzem ceglanym i betonowym do poziomu działki nr ew. (...), tj. obniżenie poziomu o 2 m. Podstawę do wydania tytułu wykonawczego stanowiła decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia (...) maja 2004r., zmieniona w części wskazującej termin wykonania opisanego obowiązku przez decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z (...) października 2004r. w taki sposób, iż termin przywrócenia środowiska do stanu właściwego ustalono na dzień (...) listopada 2004r. Dalej organ wskazał, z powołaniem się na treść art. 119 § 1 i 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, iż w sprawie bezspornym jest, że na stronie ciążył obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego w sposób wyżej przedstawiony do (...) listopada 2004r., zatem została spełniona przesłanka zobowiązania do określonego działania, o której mowa w pierwszym z powołanych przepisów. O wysokości grzywny w celu przymuszenia organ egzekucyjny rozstrzyga w sposób uznaniowy i nie powinien kierować się takimi okolicznościami, jak możliwości finansowe, sytuacja rodzinna czy życiowa zobowiązanego (wyrok NSA z 16 lutego 2005r., sygn. akt OSK 1148/2004, Lex nr 164945). Tak więc wymierzając stronie w niniejszej sprawie grzywnę w celu przymuszenia organ kierował się potrzebą zapewnienia efektywności prowadzonej egzekucji i wysokość grzywny określił poniżej górnej granicy wysokości nakładanych grzywien na osoby fizyczne. W świetle powyższego powołanie się przez stronę na niewspółmiemość kary w stosunku do możliwości finansowych nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy. Nadto organ nie podzielił poglądu strony żalącej się, iż wydane postanowienie jest sprzeczne z ustawą z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2004r., nr 39, poz. 353 ze zm). K. S. w skardze z (...) sierpnia 2007r. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z (...) lipca 2007r. stwierdził tylko tyle, iż nie zgadza się z zaskarżonym postanowieniem. Z kolei w piśmie z (...) września 2007r. zatytułowanym "uzupełnienie odwołania z (...) sierpnia 2007r." skarżąca wskazała, iż "składa odwołanie od decyzji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z (...) lipca 2007r., kończącej postępowanie odwoławcze wynikające z postanowienia Prezydenta m. W. z (...) czerwca 2006r." Dalej zaś powtórzyła to co podniosła w zażaleniu, mianowicie zastosowanie przez Prezydenta niewspółmiernie wysokiej kary grzywny w stosunku do jej możliwości finansowych, uznając to działanie za sprzeczne z zapisami ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Na rozprawie strona, na pytanie Przewodniczącej, wyjaśniła iż nie może sprecyzować czego dotyczyło pismo procesowe z (...) września 2007r., niemniej jednak oświadczyła, że skarga złożona w piśmie procesowym z (...) sierpnia 2007r. jest jedyną skargą złożoną w tej sprawie. Potwierdziła, że otrzymała upomnienie do wykonania wyżej opisanego obowiązku. Podała też, iż wówczas gdy zakupiła przedmiotową działkę, to były na niej doły, zatem zleciła byłemu mężowi wyrównanie terenu. Ostatecznie skarżąca oświadczyła, iż nie tylko nie zgadza się z wysokością nałożonej na nią grzywny, ale i z tym, że nie wywiązała się z nałożonego obowiązku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. Uznał, iż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z (...) lipca 2007r., jak i utrzymane nim w mocy postanowienie z (...) czerwca 2006r., naruszają prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 7 § 1, § 2 i § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ((Dz.U. z 2005r., nr 229, poz. 1954, ze zm.) - zwanej dalej: ustawą o egzekucji), po pierwsze organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie, po drugie organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego, po trzecie stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Środkami egzekucyjnymi w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia (środek zastosowany przez organ wobec skarżącej w sprawie), wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12b ustawy o egzekucji). Oznacza to, iż organ winien zastosować wobec zobowiązanego taką dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Grzywnę w celu przymuszenia - stosownie do art. 119 § 1 ustawy o egzekucji nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 2 ustawy o egzekucji). Jak wynika z przedstawionego wyżej stanu sprawy decyzją Prezydenta m. W. z (...) maja 2004r. nałożono na skarżącą obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego w rejonie ul. (...) w W., na działce nr ew. (...), obręb (...), przez usunięcie z powierzchni działki ziemi wymieszanej z gruzem ceglanym i betonowym do poziomu działki nr ew. (...), tj. obniżenie poziomu o 2 m. Organ pierwszej instancji w postanowieniu nakładającym na stronę skarżącą grzywnę, poza powołaniem w podstawie prawnej m. in. art. 119 § 1 i art. 121 § 2 ustawy o egzekucji oraz przytoczenia w rozstrzygnięciu treści obowiązku wynikającego z decyzji z (...) maja 2004r. wraz z wezwaniem do jego wykonania, pouczeniem o skutkach niewykonania i niewpłacenia nałożonej grzywny w wyznaczonym terminie, a nadto ustaleniem opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, w ogóle nie uzasadnił zasadności i wysokości zastosowania w sprawie środka egzekucji o charakterze niepieniężnym w postaci grzywny w celu przymuszenia. Z kolei organ odwoławczy, po przytoczeniu treść art. 119 § 1 i 121 § 2 ustawy o egzekucji, wskazał iż w sprawie została spełniona przesłanka zobowiązania do określonego działania, o której mowa w pierwszym z przytoczonych przepisów. Nadto, że o wysokości grzywny w celu przymuszenia organ egzekucyjny rozstrzyga w sposób uznaniowy, przy tym nie kieruje się możliwościami finansowymi, sytuacją rodzinną czy życiową zobowiązanego. Oznacza to, iż wymierzając stronie grzywnę kierowano się potrzebą zapewnienia efektywności prowadzonej egzekucji, nie zaś możliwościami finansowymi strony i jej wysokość określono poniżej górnej granicy wysokości nakładanych grzywien na osoby fizyczne, a nadto uznano, że wydane postanowienie nie narusza ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2004r., nr 39, poz. 353 ze zm). Przedstawione działanie organów dowodzi naruszeniu przepisów prawa procesowego, zarówno zasad ogólnych postępowania, jak i postępowania dowodowego, w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 15, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie treść nałożonego na stronę obowiązku - w ocenie Sądu -egzekucja skierowana wobec skarżącej nie dotyczyła spełnienia przez nią obowiązku znoszenia lub zaniechania, ale obowiązku wykonania czynności. Do tego nie była to czynność, której z powodu jej charakteru, nie mogła spełnić inna osoba za skarżącą. Z brzmienia przytoczonej wyżej regulacji prawnej należy wywieść, iż grzywnę w celu przymuszenia nakłada się m. in. wtedy, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, przy czym głównie chodzi o czynność, której wykonania nie można scedować na inną osobę niż tą, na którą nałożono obowiązek określonego działania (art. 119 § 1 ustawy egzekucji), a i nie celowym jest zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepieniężnym wyliczonego w art. 1a pkt 12b (art. 119 § 2 ustawy o egzekucji). Nadto, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, o wysokości grzywny w celu przymuszenia rozstrzyga organ egzekucyjny na zasadzie uznania administracyjnego. W tym stanie rzeczy organ egzekucyjny uzasadniając nałożenie na stronę środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia powinien wykazać, że zastosowanie tego rodzaju środka egzekucyjnego było zgodne z prawem. Przede wszystkim organ powinien uzasadnić, że obowiązek nałożony na stronę skarżącą decyzją z (...) maja 2004r. jest czynnością, której wykonania ze względu na jej charakter nie można powierzyć innemu podmiotowi niż skarżąca i dlaczego niecelowym było zastosowanie innego środka egzekucyjnego o charakterze niepieniężnym. Nadto szerszego uzasadnienia także wymagała kwestionowana przez skarżącą wysokość wymierzonej grzywny, jako że nie była ona podejmowana w ramach ustawowego skrępowania i została uzasadniona tylko przez organ odwoławczy, do tego bardzo lakonicznie. Mianowicie w tej materii organ ograniczył się do stwierdzenia, że wysokość grzywny nie może przekraczać m. in. kwoty 10 000 zł i że określając wysokość grzywny poniżej górnej granicy wysokości nakładanych grzywien na osoby fizyczne, kierował się potrzebą zapewnienia efektywności prowadzonej egzekucji. Brak precyzyjnego wyjaśnienia w uzasadnieniu kontrolowanych postanowień czym kierowały się organy, uznając za celowe wymierzenie grzywny w kwocie 2 500 zł, stanowi ewidentne naruszenie zarówno art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a., jak i art. 122 § 2 ustawy o egzekucji, bowiem wskazuje na dowolność organu w ocenie dolegliwości zastosowanego środka egzekucyjnego. Tymczasem z ogólnej zasady stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego, sformułowanej w ww art. 7 § 2 ustawy o egzekucji, wynika że w sytuacji, gdy ustawodawca pozostawił organowi w pewnych granicach możliwość swobody co do wysokości grzywny i wyboru rodzaju środka, powinnością organu jest odpowiednie uzasadnienie zajętego stanowiska z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy. Ustalając grzywnę w celu przymuszenia organ egzekucyjny powinien kierować się zasadą skuteczności i celowości, a swoje uznanie administracyjne każdorazowo uzasadnić. Obowiązek prawidłowego uzasadnienia aktu, w sytuacji braku uzasadnienia rozstrzygnięcia w postanowieniu organu pierwszej instancji, w sposób szczególny spoczywał więc na organie odwoławczym, który mógł wydać postanowienie o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia tylko wówczas, gdy stwierdził, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Przy czym nie tylko miał obowiązek skontrolowania postanowienia organu pierwszej instancji pod względem prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego, w konsekwencji konwalidowania dostrzeżonych uchybień, ale i - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności unormowaną w art. 15 K.p.a. - ciążył na nim obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, którego wykonanie winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Pozwoliłoby to, tak skarżącej jak i Sądowi, na ocenę prawidłowości postępowania organów. Przedstawione działanie organów, oprócz naruszenia wyżej wskazanych przepisów prawa procesowego, stanowi także naruszenie kolejnej z zasad postępowania administracyjnego, mianowicie zasady przekonywania z art. 11 K.p.a., przez niewyjaśnienie stronie przesłanek rozstrzygnięcia. Największe znaczenie dla realizacji tej zasady ma właściwe uzasadnienie aktu administracyjnego, które winno być tak zredagowane, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możności zaakceptować zasadność przesłanek, faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Z aktu administracyjnego, który otrzymuje strona powinno jasno wynikać jakie ustalenia faktyczne poczynił organ i przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, jakimi w tym względzie kierował się przesłankami oraz jakie przepisy zastosował do dokonanych ustaleń. Właściwym też było - zdaniem Sądu - dołączenie do akt rozpoznawanej sprawy upomnienia i dowodu jego doręczenia skarżącej. Treść tytułu wykonawczego, jak i oświadczenie złożone przez skarżącą na rozprawie potwierdzające jego otrzymanie, wskazują iż dokument ten został sporządzony, niemniej brak jego w aktach uniemożliwiał Sądowi dokonanie \kontroli pod względem prawidłowości. Próba podważenia zasadności nałożonego decyzją z (...) maja 2004r. obowiązku, jaką skarżąca podjęła w piśmie procesowym z (...) grudnia 2007r., wskazując mi. in. na niezasadność twierdzeń "Urzędu" co do zawyżenia spornego terenu, nie mogła odnieść żadnego skutku procesowego w tymże postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd zakresem kontroli po względem zgodności z prawem mógł jedynie objąć postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonego postępowania, jako że - stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. - rozstrzyga w granicach danej sprawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ egzekucyjny zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych sformułowanych w niniejszym orzeczeniu. W tym również - wobec twierdzeń skarżącej podniesionych na rozprawie, iż wywiązała się z nałożonego na nią obowiązku decyzją z (...) maja 2004r. - dokona oceny aktualnego stanu jego wykonania, a w sytuacji niespełnienia wyda stosowne postanowienie. W tym stanie rzeczy uznano, iż zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji naruszają wyżej wskazane przepisy prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. żart. 135 oraz art. 152 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania nie postanowiono wobec braku wniosku skarżącej w tym przedmiocie.