IV SA/Wa 2136/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia O. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) września 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy dopuszczenia do postępowania na prawach strony - oddala skargę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2007 r. odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia O. do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, co następuje: W dniu 10 lipca 2007 r. Stowarzyszenie O. złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, usytuowanej na działce o nr. ew. [...] z obr. [...], położonej przy ul. [...] w W. W ocenie wnioskodawcy dopuszczenie do przedmiotowego postępowania uzasadniały cele statutowe Stowarzyszenia, tj.: 1) ochrona istniejących historycznych obiektów i układów urbanistycznych na terenie miasta W., 2) podejmowanie działań w celu zachowania walorów architektoniczno – urbanistycznych miasta W., 3) ochrona i rozwój terenów zielonych, parków i pomników przyrody miasta W., 4) dbanie o estetykę i właściwe utrzymanie obiektów i terenów zielonych o szczególnym znaczeniu dla historii miasta W. Stowarzyszenie podało także, że przystąpienie do postępowania uzasadnione jest interesem społecznym, w szczególności troską o stan dziedzictwa narodowego i dóbr kultury, do których należy niewątpliwie [...]. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia O. do udziału w przedmiotowym postępowaniu, argumentując, że z celów statutowych Stowarzyszenia nie wynika wprost wystarczające uzasadnienie przemawiające za uwzględnieniem wniosku. Wskazano, że teren inwestycji nie znajduje się w obszarze objętym ochroną prawną wynikającą z przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie znajduje się na terenie zielonym, parkowym, ani w sąsiedztwie pomników przyrody, jak również nie wpływa na układ urbanistyczny [...]. Organ I instancji podniósł także, że Stowarzyszenie nie wskazało konkretnego interesu społecznego, na którym opiera swój wniosek. Na omawiane postanowienie Stowarzyszenie O. wniosło zażalenie, zarzucając wydanie go z rażącym naruszeniem art. 31 Kpa. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że jednym z celów statutowych Stowarzyszenia jest podejmowanie działań w celu zachowania walorów architektoniczno – urbanistycznych W., a zatem odmowa dopuszczenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu jest całkowicie bezpodstawna. Stowarzyszenie podniosło, że jest dopuszczane w wielu innych postępowaniach dotyczących wielu nieruchomości na obszarze W., niezależnie od tego, jaki jest charakter inwestycji. Stowarzyszenie zamierza jedynie monitorować prowadzone postępowania, aby zapewnić jak najlepszy ich wynik, zgodny z interesem mieszkańców W. W piśmie z dnia 7 września 2007 r., stanowiącym uzupełnienie zażalenia Stowarzyszenie podniosło, że planowana inwestycja położona jest na obszarze o wielkim znaczeniu historycznym, tj. w bezpośrednim sąsiedztwie Rynku [...]. Właśnie to szczególne miejsce położenia inwestycji przesądza o istnieniu interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem organizacji społecznej, jaką jest Stowarzyszenie do przedmiotowego postępowania. Stowarzyszenie nie zna zamierzeń inwestora dotyczących przebudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego i bez dopuszczenia do postępowania nie może ich poznać. Powtórzono także, że dopuszczenie do przedmiotowego postępowania jest uzasadnione celami statutowymi, którymi są m. in. ochrona istniejących obiektów historycznych na terenie W. oraz podejmowanie działań w celu zachowania walorów architektoniczno – urbanistycznych miasta. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpatrując zażalenie, oraz powołując się na art. 31 § 1 pkt 2 Kpa podniosło, iż to organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym winna wykazać, że jest to uzasadnione jej celami statutowymi i przemawia za tym interes społeczny. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że w niniejszej sprawie Stowarzyszenie nie wykazało w sposób niebudzący wątpliwości, że przesłanki te zostały spełnione. Podkreślono, że postępowanie to nie dotyczy budynku o jakimkolwiek szczególnym charakterze, nie stanowi on zabytku, a jego przebudowa jedynie w ograniczonym zakresie wpływa na kształt i rozmiary bryły budynku i pozostanie bez wpływu na istniejący układ urbanistyczny. Stwierdzono zatem brak podstaw do uznania, że planowana inwestycja mogłaby naruszyć istniejące walory architektoniczno – urbanistyczne W. Ponadto, w ocenie organu, żądanie dopuszczenia do postępowania nie zostało w sposób przekonujący poparte wykazaniem istnienia przesłanki interesu społecznego, przemawiającego za uwzględnieniem wniosku. Uzasadnienie żądania w tym zakresie troską o stan dziedzictwa narodowego i dóbr kultury oraz szczególnym położeniem inwestycji, uznano za nazbyt ogólne, tym bardziej, że zdaniem Kolegium ani budynku, którego dotyczy postępowanie, ani jego bezpośredniego sąsiedztwa (budynek znajduje się w zabudowie szeregowej) nie sposób uznać za "dziedzictwo narodowe" czy choćby "dobro kultury". Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosło Stowarzyszenie O., zarzucając mu naruszenie art. 31 § 1 i 2 Kpa oraz wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że obowiązek dopuszczenia strony skarżącej do udziału w przedmiotowym postępowaniu "wynika w sposób oczywisty z celów statutowych Stowarzyszenia". W szczególności uzasadnia to cel określony w § 5 ust. 2 statutu, tj.: "podejmowanie działań w celu zachowania walorów architektoniczno- urbanistycznych miasta W.". Argumentowano także, że Stowarzyszenie jest dopuszczane do udziału w wielu postępowaniach w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Odmowa dopuszczenia w niniejszym postępowaniu, jest w ocenie skarżącego, działaniem arbitralnym, całkowicie uznaniowym i nieuzasadnionym. Za dopuszczeniem Stowarzyszenia przemawia także interes społeczny, gdyż to właśnie w interesie społecznym leży zachowanie istniejących walorów architektoniczno – urbanistycznych [...] W. Za uwzględnieniem wniosku, zdaniem strony skarżącej, przemawia również fakt, że dla obszaru, na którym położony jest teren inwestycji, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który określałby sposób zagospodarowania, a zatem w tym zakresie Stowarzyszenie jest organizacją stojącą na straży interesu społecznego. Ponadto podniesiono, że teren inwestycji jest położony w najbliższym sąsiedztwie Rynku [...], a więc terenu o wyjątkowym znaczeniu historycznym, gdzie znajduje się wiele obiektów zabytkowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się natomiast do podniesionej w skardze kwestii braku planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym planowana jest inwestycja, organ stwierdził, że argument ten – mając na uwadze treść przepisu art. 31 § 1 pkt 2 Kpa - pozostaje obojętny na kwestię oceny przesłanek pozwalających na dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawach o ustalenie warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta W. odmawiające Stowarzyszeniu O. dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, usytuowanej na działce o nr. ew. [...] z obr. [...], położonej przy ul. [...] w W. Organy obu instancji uznały, iż Stowarzyszenie nie wykazało, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 31 § 1 pkt 2 Kpa, pozwalające na dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Wspomniany przepis stanowi, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, o ile spełnione są dwa warunki (łącznie): - wynika to z celów statutowych organizacji, - przemawia za tym interes społeczny. Rozpatrując niniejszą sprawę Sad doszedł do wniosku, że organy prawidłowo uznały, że wskazane wyżej przesłanki nie zostały spełnione. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że cele statutowe Stowarzyszenia, takie jak: ochrona istniejących historycznych obiektów i układów urbanistycznych na terenie miasta W., ochrona i rozwój terenów zielonych, parków i pomników przyrody miasta W., dbanie o estetykę i właściwe utrzymanie obiektów i terenów zielonych o szczególnym znaczeniu dla historii miasta W., nie uzasadniają dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Jak trafnie wskazały organy obu instancji, postępowanie to nie dotyczy obiektów czy terenów zielonych, parków i pomników przyrody, ani obiektów historycznych czy zabytkowych. Również cel statutowy, określony w § 5 pkt. 2 statutu – "podejmowanie działań w celu zachowania walorów architektoniczno – urbanistycznych miasta W." nie uzasadnia w ocenie Sądu dopuszczenia do udziału w niniejszym postępowaniu dotyczącym przebudowy budynku przy ul. [...]. Z tak sformułowanego celu działania Stowarzyszenia nie wynika jednoznacznie, iż w tym konkretnym przypadku, tj. w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku mieszkalnego, będącego jednym ze środkowych segmentów zabudowy szeregowej, dopuszczenie Stowarzyszenia jest uzasadnione. W związku z tak nieprecyzyjnie sformułowanym celem statutowym, organy muszą każdorazowo dokonywać analizy tego zapisu na tle konkretnego postępowania. W rozpatrywanej sprawie należy uznać, że zasadnie organy rozpatrujące wniosek Stowarzyszenia stwierdziły, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że planowana inwestycja mogłaby naruszać "walory architektoniczno – urbanistyczne" W. W ocenie Sądu uznanie, że analizowany zapis statutu uzasadnia dopuszczenie Stowarzyszenia do każdego postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy inwestycji położonej na terenie miasta W., stanowiłoby rozszerzającą interpretację statutu. Taka zaś interpretacja jest niedopuszczalna zważywszy, że udział organizacji społecznej w postępowaniu na prawach strony stanowi wyjątek od zasady, iż mogą w nim uczestniczyć wyłącznie podmioty mające w tym interes prawny, a przyznanie uprawnień strony dodatkowemu podmiotowi ma istotny wpływ na zakres praw i obowiązków faktycznych (tj. mających interes prawny) stron postępowania. W rozpatrywanej sytuacji faktycznej organizacja społeczna winna wykazać jak planowana inwestycja może wpłynąć na walory architektoniczno – urbanistyczne miasta. Tymczasem Stowarzyszenie w piśmie stanowiącym uzupełnienie zażalenia na postanowienie organu I instancji wprost przyznaje, iż nie zna zamierzeń inwestora dotyczących przebudowy przedmiotowego budynku i bez dopuszczenia do postępowania na prawach strony nie może ich poznać. Zaakceptowanie takiego punktu widzenia prowadziłoby do sytuacji, na co zwrócił uwagę organ II instancji, w której Stowarzyszenie mogłoby być dopuszczane, niejako automatycznie - jeżeliby tylko wystąpiło z takim żądaniem – do każdego postępowania administracyjnego dotyczącego w jakikolwiek sposób w odczuciu Stowarzyszenia "walorów architektoniczno – urbanistycznych" W. Analizując materiał dowodowy znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy, w szczególności wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, opis techniczny koncepcji modernizacji i przebudowy budynku, należy podzielić ocenę wyrażoną w postanowieniu organu odwoławczego, że brak jest podstaw do uznania, iż inwestycja budowlana mogłaby naruszyć istniejące walory architektoniczno – urbanistyczne W. Zgodzić się również należy ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Administracyjnego w W., że nie została spełniona druga przesłanka dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym, jaką jest interes społeczny przemawiający za takim udziałem. Zdaniem strony skarżącej za istnieniem interesu społecznego uzasadniającego udział Stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu, przemawia szczególne położenie planowanej inwestycji, tj. w najbliższym sąsiedztwie Rynku [...], miejsca o wyjątkowym znaczeniu historycznym, gdzie znajduje się wiele obiektów zabytkowych. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie podziela tego twierdzenia strony skarżącej. Zauważyć przede wszystkim należy, że planowana inwestycja dotyczy budynku jednorodzinnego stanowiącego jeden ze środkowych segmentów budowy szeregowej na terenie ogrodzonym i ma polegać na przebudowie istniejącego budynku. Przebudowa ta, jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy, jedynie w ograniczony sposób wpływa na kształt i rozmiar bryły budynku. Proporcje, styl obiektu a także cechy całej otaczającej go zabudowy szeregowej mają zostać zachowane. W tej sytuacji brak jest podstaw do uznania, że niedalekie położenie Rynku [...] w stosunku do terenu, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, w jakikolwiek sposób uzasadnia dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu ze względu na interes społeczny. Nie można również podzielić poglądu wyrażonego w skardze, że za uczestnictwem Stowarzyszenia w postępowaniu w niniejszej sprawie przemawia fakt, że dla obszaru na którym położony jest teren inwestycji, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem organizację społeczną w takim przypadku należy uznać za stojącą na straży interesu społecznego. Warunkiem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest spełnienie przesłanek z art. 31 § 1 pkt 2 Kpa. Brak planu zagospodarowania przestrzennego do tych przesłanek nie należy. Skarżący zaś nie wykazał, że brak planu zagospodarowania przestrzennego dla danego obszaru przesądza o zaistnieniu w danej sprawie interesu społecznego uzasadniającego udział Stowarzyszenia w tym postępowaniu, a Sąd rozpatrując tę kwestię istnienia takiej zależności się nie dopatrzył. Okoliczność, podnoszona w skardze, że w wielu innych sprawach w przedmiocie warunków zabudowy Stowarzyszenie było dopuszczane do udziału w postępowaniu na prawach strony, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Sąd rozpatrując skargę ocenia prawidłowość konkretnego postępowania (w określonym stanie prawnym i faktycznym) i wydanych w nim rozstrzygnięć. Po przeanalizowaniu okoliczności przedmiotowej sprawy, Sąd doszedł do wniosku, że postanowienia organów obu instancji są prawidłowe. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.