IV SA/Wa 1958/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2007 roku sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) lipca 2007 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W - po rozpoznaniu odwołania K. M. - zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z (...) lipca 2007r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.. W. z (...) lutego 2007r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego (budynek w trakcie rozbudowy i zmiany sposobu użytkowania z gospodarczego na mieszkalny) na terenie działki nr ew. (...), przy ul. (...) oraz wykonaniu nowego zjazdu z ul. (...) na nieruchomość (działka uliczna o nr ew. (...)) w W.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązała ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej do ustalenia w drodze rozporządzenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) organ administracji wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymienionych w cytowanym wyżej art. 61 ust. 1 - 5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia) i wymagań dotyczących ustalania: 1) linii zabudowy, 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, 3) szerokości elewacji frontowej, 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W przedmiotowej sprawie po dokonaniu analizy, o której mowa w ww. rozporządzeniu należy stwierdzić, że brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego spełnia wymóg kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Z analizy wynika, że na sąsiednich nieruchomościach znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne o zróżnicowanej wysokości od 6 do 11 m. K. M. w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji podniósł, iż w zaskarżonej decyzji nie wzięto pod uwagę racji strony dotyczących oświetlenia kuchni w istniejącym budynku mieszkalnym na działce sąsiedniej. Zarzucił, iż inwestorowi nie narzucono takich rozwiązań projektowych, aby udostępnić odwołującemu się dalsze korzystanie z okna kuchennego, które znajduje się w ścianie budynku przy granicy działki i było wykonane już przed 1939r. W kontekście podniesionych zarzutów organ odwoławczy wyjaśnił, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy z prawem budowlanym, a jedynie z przepisami dotyczącymi porządku przestrzennego. W kwestii usytuowania budynku i jego kształtu rozstrzygają organy właściwe do wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje, aby w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wskazywano konkretną lokalizację poszczególnych elementów planowanej inwestycji na działce objętej wnioskiem. Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, do którego należy wszechstronna ocena, czy projektowany obiekt odpowiada warunkom wynikającym z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. Kwestia rozwiązań projektowych pozwalających na zachowanie okna usytuowanego w ścianie znajdującej się w ostrej granicy z działką sąsiednią może być przedmiotem badania w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. K. M. w skardze podniósł, iż planowana inwestycja na działce sąsiedniej ograniczy mu korzystanie z pomieszczenia kuchennego. Ostatecznie wyraził nadzieję, że Sąd przychyli się do jego skargi i sprawa zostanie załatwiona bez pogorszenia mu warunków mieszkalnych. Samorządowe kolegium Odwoławcze - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, doszedł do przekonania, iż skarga nie jest zasadna. Uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z (...) lipca 2007r. i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowił m. in. artykuł 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ((Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) - dalej w skrócie: p.z.p.), określający warunki zabudowy, jak i regulujący możliwość jej powstania. Warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującego, a jego spełnienie lub niespełnienie determinuje działanie organu. W przypadku gdy inwestycja sprzeciwia się przepisowi prawa, organ zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 p.z.p. nie może wydać pozytywnej decyzji. Jeżeli natomiast żaden przepis prawa się nie sprzeciwia zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ ma -stosownie do art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 p.z.p. - wydać decyzję pozytywną, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowaniu terenu na normach prawnych. W sprawie miał miejsce drugi z wymienionych przypadków. Przeprowadzona jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy - stosownie do wymogu art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 p.z.p., jak również w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) - analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak również analiza stanu faktycznego i prawnego terenu lokalizacji inwestycji pozwoliła stwierdzić, że wnioskowana inwestycja nie narusza przepisów prawa, wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walorów ekonomicznych przestrzeni, jak również krajobrazowych. Jak wynika z treści skargi, jak i oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie w dniu 6 grudnia 2007r., jedynym powodem, dla którego strona kwestionuje inwestycję, której warunki ustalono w decyzji organu pierwszej instancji, jest okno znajdujące się w szczycie budynku, w którym obecnie mieszka na poddaszu. Skarżący obawia się, że owa inwestycja mu je zasłoni, a on nie może się na to zgodzić. Sąd w pełni podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażone w zaskarżonej decyzji, jakoby kwestia rozwiązań projektowych inwestycji wnioskowanej przez uczestników postępowania – A. i M. P. - pozwalających na zachowanie okna usytuowanego w ścianie budynku znajdującego się w granicy z terenem inwestycji, którego skarżący jest współwłaścicielem, może być skutecznie podnoszona w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. Natomiast w postępowaniu ustalającym warunki zabudowy do kompetencji właściwego organu należy jedynie określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu planowanego do zainwestowania. I tak decyzja o ustaleniu warunków zabudowy - stosownie do art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 p.z.a. - określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie m. in. warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego i wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. W tym miejscu należy więc zauważyć, iż decyzja Prezydenta m. W. z (...) lutego 2007r. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji państwa P. w punkcie 1 zatytułowanym "warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu" m. in. ustala, iż w ramach projektu budowlanego należy: - dążyć do uzyskania ładu przestrzennego, tzn. do takich rozwiązań przestrzennych, które będą tworzyć harmonijną całość oraz uwzględniać w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno -estetyczne. Szczegółowe usytuowanie planowanego obiektu rozstrzygnięte zostanie na etapie pozwolenia na budowę w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane i rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, - stosować rozwiązania chroniące interesy osób trzecich przed pozbawieniem dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Przedstawiony fragment treści decyzji o warunkach zabudowy po pierwsze wskazuje, iż projekt wnioskowanej inwestycji należy opracować z uwzględnieniem przepisów m. in. ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane (Dz.U. z 2003r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690, ze zm.). Z tego wynika, iż parametry inwestycji, układ inwestycji, w tym kwestia zaprojektowania części budynku od strony skarżącego winna być poruszona i może być uwzględniona dopiero na etapie postępowania, którego przedmiotem będzie wydawanie pozwolenia na budowę. Wtedy skarżący powinni zadbać w sposób szczególny o swój interes, jakim jest niedopuszczenie do zasłonięcia okna, zgłaszając stosowne uwagi, wnioski. Po wtóre potwierdza, iż decyzja ta chroni interesy osób trzecich, o co zabiegał skarżący. Niemniej jednak podkreślenia wymaga, że ochrona interesów osób trzecich w tym postępowaniu nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym, tj. pozwoleniu na budowę. W przeciwnym razie orzekanie o wymaganiach ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu lokalizacyjnym pozbawiłoby w istocie osoby trzecie możliwości dochodzenia przysługujących im praw w późniejszym postępowaniu o pozwolenie na budowę. Z kolei z punktu widzenia inwestora nie może być tak, że obowiązki z innego postępowania administracyjnego (pozwolenia na budowę) są wymagane w postępowaniu lokalizacyjnym, a więc w innej sprawie i w innym postępowaniu. Skoro zasada ochrony interesu prawnego osób trzecich wyrażona w ustawie o p.z.p. znajduje konkretyzację w Prawie budowlanym, to stosownie do wymogów tego prawa, obiekt budowlany należy projektować, budować i utrzymywać zgodnie z przepisami i w sposób zapewniający m. in. ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Ochrona interesów osób trzecich obejmuje m. in. zapewnienie dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Organ prawidłowo określił wymagania dotyczące m. in. interesu osób trzecich w przedmiotowej kwestii z powołaniem się na projekt budowlany, co oznacza iż konkretyzacja tego uprawnienia nastąpi na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Wydając więc decyzję o warunkach zabudowy organ administracji publicznej powinien przede wszystkim mieć na względzie, iż celem decyzji o warunkach zabudowy jest określenie możliwych działań inwestora wobec nieruchomości. Organ nie może nałożyć w niej obowiązków nieprzewidzianych w prawie. Rolą tej decyzji jest potwierdzenie zastanego stanu prawnego. Ustawodawca precyzuje, że w decyzji określa się warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych. Oznacza to, że umieszczenie w treści decyzji warunków i zasad nie mających oparcia w przepisach stosowanych przez ów organ prawa jest zakazane. Przekroczenie dopuszczonych przez prawo ingerencji składających się na treść rozstrzygnięcia skutkuje wadliwością decyzji, możliwą do skorygowania w trybie odwoławczym, ewentualnie w. postępowaniu przed sądem administracyjnym przez wyeliminowanie takiej decyzji z obrotu prawnego. Przedstawione wywody, poparte treścią zaskarżonej decyzji i decyzji ustalającej warunki zabudowy, nie potwierdzają zarzutów skarżącego formułowanych przez cały tok sprawy, jakoby w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie wzięto pod uwagę jego racji odnośnie oświetlenia kuchni w budynku, w którym mieszka. Z decyzji tej, bowiem ewidentnie wynika, że przy prowadzeniu prac projektowych na etapie pozwolenia na budowę należy stosować rozwiązania chroniące interesy osób trzecich, w tym więc i strony skarżącej, przed pozbawieniem dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Natomiast w kontrolowanej decyzji nie można było, jak tego domagał się skarżący, narzucić konkretnych rozwiązań projektowych, albowiem skutkowałoby to - jak już wyżej zauważono - wadliwością decyzji uzasadniającą wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jak również innych przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy – na mocy ąrt. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.