II OSK 852/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2027/07 w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2027/07 oddalił skargę W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy ustalił Spółce z o.o. Center Polska szczegółowe zasady i warunki zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, przyłączami do sieci i zagospodarowaniem terenu przy Al. Wilanowskiej na działce o nr Ew. [...] w obrębie [...] (teren inwestycji) z wykorzystaniem drogi dojazdowej (działki nr [...],[...],[...] i [...]) w obrębie [...] na zasadzie służebności gruntowej polegającej na prawie przejścia i przejazdu, w Warszawie w Dzielnicy Mokotów. Od powyższej decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy odwołanie złożyli Arkadiusz M., W. B., B. G. – W., P. W., A. i K. K. oraz T. C.. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu od decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło, że w postępowaniu brała udział Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy [...]. Wspólnocie tej doręczane były pisma i rozstrzygnięcia. Stroną postępowania była więc Wspólnota Mieszkaniowa, a nie jej poszczególni członkowie. Wniesienie odwołań przez poszczególnych członków Wspólnoty zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego należało uznać za wniesienie ich przez osoby nieuprawnione. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył W. B.. Zdaniem skarżącego umorzenie postępowania odwoławczego z powołaniem się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na rzekomy brak statusu strony w postępowaniu jest rażąco wadliwe, gdyż sprawa reprezentacji wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu dotyczącym usytuowania obiektu na sąsiedniej nieruchomości powinna być zakwalifikowana jako czynność przekraczająca zwykły zarząd, dlatego też o toczącym się postępowaniu powinni zostać poinformowani wszyscy właściciele lokali. W ocenie skarżącego jego interes jako właściciela lokalu i współwłaściciela nieruchomości przy [...] w sposób zindywidualizowany wynika z norm prawa materialnego regulujących własność (współwłasność) i to z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ( art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2) Kodeksu cywilnego ( art. 144 kc), Ustawy z 27 marca 2003 r. o Planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2). W. B. zarzucił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podjęło nawet próby wyjaśnienia, czy zarówno on, jak i pozostałe osoby odwołujące się mają własny indywidualny interes w zaskarżeniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a przecież w jego przypadku lokal, w którym mieszka jest usytuowany frontem do działki nr 8 wobec czego nastąpią zakłócenia w korzystaniu z własności zarówno na etapie budowy jak i po jej zakończeniu, bowiem planowana inwestycja to sześciokondygnacyjny budynek. W ocenie odwołującego nieruchomości przylegające do budynków przy Al. [...] i [...] powinny być terenami zielonymi ewentualnie wykorzystane na parking. Odwołujący dopuszczał ewentualnie zabudowę jednokondygnacyjną. Oddalając skargę W. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że z grona osób odwołujących jedynie W. B. złożył skargę do Sądu, stąd zarzuty podniesione w skardze muszą dotyczyć wyłącznie interesu skarżącego. Sąd pierwszej instancji podzielił również pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że stroną postępowania w sprawie była Wspólnota Mieszkaniowa reprezentowana przez Zarząd Wspólnoty. Omawiając szczegółowo przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali ( Dz. U. z 2000 r. nr 80 poz. 903 z późn. zm.), przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące podmiotów występujących w stosunkach prawnych ( art. 331, 38, 39 kc) reprezentacji podmiotów, a także omawiając orzecznictwo w tym przedmiocie Sąd pierwszej instancji uznał, że w niniejszej sprawie prawidłowo występowała Wspólnota Mieszkaniowa reprezentowana przez Zarząd . W swoich rozważaniach Sąd zastrzegł, że w pewnych sytuacjach członek Wspólnoty może występować jako strona postępowania administracyjnego, jednak taka sytuacja obwarowana jest wymogiem wykazania indywidualnego własnego interesu prawnego. W ocenie Sądu skarżący w toku postępowania nie wykazał, by miał własny indywidualny interes prawny do tego, by uczestniczyć samodzielnie w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, a wskazane przez niego przepisy mają charakter ogólny i nie wskazują na indywidualny interes skarżącego uzasadniający udzielenie mu przymiotu strony. Zdaniem Sądu poglądy skarżącego na ochronę własności, pierwszeństwa zagospodarowania działki na której zamieszkuje, dyskomfort związany z budową, czy wreszcie ilość kondygnacji w sytuacji, kiedy lokal skarżącego mieści się w budynku dziesięciokondygnacyjnym, wskazują na subiektywne pojmowanie prawa własności. Natomiast kwestie techniczne przyszłej budowy jak dostęp do światła słonecznego, usytuowanie kominów będą zdaniem Sądu miały znaczenie na etapie podejmowania decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzania projektu budowlanego. Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia art. 75, 77 § 1 i 80 kpa poprzez zaniechanie postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie czy skarżący posiada indywidualny interes prawny i wskazał, że obowiązek wykazania interesu spoczywał na skarżącym, a nie organie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł W. B. wykonujący zawód adwokata, zaskarżając wyrok w całości i wnosił o : - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, - zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi W. B. zarzucał 1. naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 21 ust. 1, 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 140 i 144 Kc oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.), 2. naruszenie przepisów postępowania, mającego wpływ na wynik sprawy w szczególności art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 28 i 138 § 1 pkt 3 kpa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z istoty decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że określa ona w sposób wiążący dopuszczalny na danym terenie rodzaj inwestycji lub jej wielkość, także inwestycji uciążliwej lub obniżającej wartość nieruchomości, lub oddziałującej na degradację nieruchomości i środowiska. Dlatego też zdaniem skarżącego zarówno właściciel ubiegający się o warunki zabudowy jak i właściciele nieruchomości sąsiedniej zawsze mają uprawnienie do występowania w charakterze strony na podstawie art. 28 Kpa. Swoje uprawnienie do posiadania statusu strony w niniejszej sprawie skarżący wywodzi z prawa własności lokalu w budynku i współwłasności nieruchomości gruntowej graniczącą z nieruchomością na której ma powstać planowana inwestycja. Natomiast interes prawny bezpośredni wynika z brzmienia przepisów wskazanych na wstępie kasacji. Odnośnie naruszenia przepisów postępowania skarżący zarzucił Sądowi pierwszej instancji brak należytej kontroli decyzji SKO w Warszawie przez co Sąd naruszył przepisy wskazane w pkt 2 kasacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim nie można w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uznać za uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania przez Sąd pierwszej instancji w szczególności art. 3§ 1 w związku z art. 145 §1 pkt 1 i 151 P.p.s.a. w związku z art. 28 i 138 § 1 pkt 3 Kpa, gdyż stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Kontrolując przyjętą przez organy rozstrzygające sprawę podstawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo odniósł się do ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tj. Dz. U. z 2000 r. nr 80 poz. 903 ze zm.) w szczególności do rozdziału 4 zawierającego regulacje dotyczące zarządu nieruchomością wspólną. Analiza obowiązujących uregulowań ustawy, a także przytoczonego w zaskarżonym wyroku orzecznictwa pozwala na stwierdzenie, że wbrew zarzutom skargi Sąd pierwszej instancji nie uchylił się od obowiązku kontroli w przedmiotowej sprawie działań Zarządu Wspólnoty, który reprezentował Wspólnotę nieruchomości przy Al. [...], w postępowaniu o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Sąd poddał również kontroli wywody rozstrzygnięcia, w których organ badał indywidualny interes skarżącego w prowadzonym postępowaniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybionym jest zarzut skarżącego, który formułuje generalną tezę, że w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, każdy z członków wspólnoty sąsiadujący z planowaną inwestycją ma przymiot strony. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego działanie Wspólnoty – w niniejszym postępowaniu działającej przez Zarząd należy zaliczyć do czynności zachowawczych, a nie rozporządzających – tym samym mających cechy czynności zwykłego zarządu. Z tych powodów członek wspólnoty zgłaszający udział w takim postępowaniu musi wykazać swój indywidualny interes prawny, a nie faktyczny poprzez precyzyjne określenie tego interesu mającego umocowanie w określonej normie prawnej. Pozbawiony podstaw jest zarzut skargi kasacyjnej iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestora Spółki z o.o. [...], a także zaskarżony wyrok naruszają wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego w szczególności art. 21 ust. 1 i 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego wreszcie art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołane przepisy wprowadzają zasady ogólne, które dotyczą ogółu właścicieli, a elementem ustawowej definicji prawa własności jest możliwość korzystania i rozporządzania rzeczą przez właściciela w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Ustawowe granice prawa własności wyznaczają nie poszczególne przepisy, lecz całokształt obowiązującego ustawodawstwa. Z powyższego należy wyciągnąć wniosek, że te same przepisy wskazane przez skarżącego chronią również prawo własności przyszłego inwestora. Art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do: zagospodarowania terenu do którego ma tytuł prawny, a w decyzji o warunkach zabudowy interes osób trzecich chroniony jest przepisami art. 54 pkt 2 lit "d" w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Słusznie więc podnosi uzasadnienie wyroku, że warunkiem uzyskania przymiotu strony przez indywidualnego członka wspólnoty w sprawie, której przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji publicznej są warunki zabudowy ( w przypadku tzw. dużej wspólnoty reprezentowanej przez zarząd) jest wykazanie prze tegoż członka naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego mającego umocowanie w określonej normie prawnej, czego w rozpoznawanej sprawie wniesiona skarga nie wykazała. Z przyczyn wymienionych, wobec braku usprawiedliwionych podstaw, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.