III SA/Kr 837/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie WSA Halina Jakubiec NSA Piotr Lechowski spr. Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi A. P. oraz A. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [ ...], Nr : [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji Postanowieniem z dnia [...] Znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu zażalenia A. P. i B. P., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] znak [...] orzekające o zawieszeniu postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów dotyczących działek Nr [...] i [...] o łącznej po. 0.5577 ha obecnie położonych w obrębie [...] i oznaczonych numerami działek [...], [...], [...], [...] i [...]. Postanowienie organu odwoławczego oparto na przepisach art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kpa W uzasadnieniu postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, przyjęto za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia faktyczne i motywy prawne rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydenta Miasta, utrzymaną w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] Nr [...] orzeczono o wywłaszczeniu za odszkodowaniem stanowiącej własność A. P. i B. P. części nieruchomości położonej w K. i oznaczonej jako działki ewidencyjne Nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 5577 m-. Ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] [...] utrzymującą w mocy decyzję własną tego Organu z dnia [...], stwierdzono nieważność decyzji Wojewody z dnia [...] Nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] Nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu części (4071 m-) nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działki [...] i [...]. Decyzję oparto na przepisach art. 156 § 1 pkt 2, 157 § 1 i 158 § 1 Kpa. Wnioskiem z dnia 26 lipca 2000, A. P. i B. P. działający przez pełnomocnika A. P., wystąpili do Prezydenta Miasta o "przywrócenie własności działek [...] i [...] według stanu z przed dokonanego wywłaszczenia, wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów zgodnie ze stanem z przed aktu wywłaszczenia działek Nr [...] i [...] oraz o sporządzenie dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do założenia księgi wieczystej dla działek Nr [...] i [...]". Rozpoznając wniosek Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] z powołaniem na przepis art. 97 § 1 pkt 4 oraz 101 Kpa zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów przyjmując, że działkom [...] i [...] o łącznej powierzchni 0.5577 ha obecnie położonym w obrębie [...] odpowiadają działki oznaczone numerami [...], [...], [...], [...], [...]. W uzasadnieniu swego postanowienia organ I instancji ustalił, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...], została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Zarząd Miasta i sprawa nie została rozstrzygnięta oraz, że decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] znak [...] działka [...] przekazana została w "trwałe użytkowanie" Zarządowi Pracowniczych Ogródków Działkowych, a postępowanie o wygaszenie prawa trwałego zarządu tą działką, zostało zawieszone postanowieniem Wojewody z dnia [...] znak [...] i usunięcie z operatu wpisu co do zarządu nie jest możliwe. W odniesieniu do działki [...] zajętej pod drogę publiczną w pasie ul. [...] stanowiącej drogę wojewódzką, zajął organ pierwszej instancji stanowisko, że na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13.10.1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872) z mocy prawa stała się "własnością Województwa". Zdaniem Organu I instancji powyższe okoliczności uzależniają rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, co uzasadniało zawieszenie postępowania. Rozpatrując zażalenie organ odwoławczy ustalił dodatkowo, że prawo własności działki [...] i [...] o pow. 0.4071 ha w księdze wieczystej Nr [...] wpisane jest na Skarb Państwa. Przyjmując za własne pozostałe ustalenia organu I instancji, organ odwoławczy zajął stanowisko, że uzasadniają one zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa ponieważ wprowadzanie zmian w ewidencji gruntów zgodnie z żądaniem wnioskodawcy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnień we wskazanych postępowaniach administracyjnych. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie na powyższe postanowienie wnieśli A. P. i A. P., z wnioskiem o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia Organu I Instancji. W skardze i jej pisemnym uzupełnieniu, przywołując przepisy § 12 ust. 1 pkt. 4 i ust. 2 oraz § 46 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 22001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zarzucono, że wniosek o wprowadzenie zmian w ewidencji podlega rozpatrzeniu w formie decyzji, natomiast nie zachodziły przesłanki do zawieszenia postępowania. Podniesiono, że tylko punktem 2-gim swego wniosku skarżący domagali się wprowadzenia zmian w ewidencji, a w punkcie 1 i 3 żądali przywrócenia własności nieruchomości i stworzenia dokumentacji geodezyjnej do założenia księgi wieczystej dla działek [...] i [...]. Zdaniem skarżących rażąco naruszono prawo, gdyż w ich przekonaniu decyzja ostateczna uwidacznia prawo własności. Na marginesie podnoszono także, że nie został rozpatrzony wniosek o sprostowanie zaskarżonego postanowienia w zakresie oznaczenia organu wydającego decyzję z dnia [...] i [...] nie jako "Prezydenta Miasta lecz Urzędu Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W odniesieniu do zarzutu, że nie rozpatrzono wniosku o sprostowanie w uzasadnieniu decyzji organów, wskazano iż bezzasadność żądania wyjaśniono skarżącym w piśmie z dnia [...] 2001 r. Postępowanie sądowe w niniejszej sprawie oznaczonej początkowo sygn. II SA/Kr 3095/01 było zawieszone do czasu ustalenia następstwa prawnego po zmarłym B. P. Wobec wykazania, że prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia [...] Sygn. [...], stwierdzono, iż A. P. na podstawie testamentu nabył w całości spadek po ojcu B. P., postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2007 r. sygn. II SA/Kr 3095/01, podjęto postępowanie sądowe z udziałem A. P. jako następcy prawnego skarżącego B. P., a sprawa otrzymała obecną sygn. akt. Rozpatrując skargę A. P. i A. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest uzasadniona. Stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej ustawa p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sprawując tę kontrolę zgodnie z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle powyższych regulacji zakres kontroli zgodności z prawem wyznacza przedmiot sprawy, określony przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia, a więc zawieszenie postępowania ewidencyjnego w przedmiocie wprowadzenia w ewidencji gruntów zmian uwidaczniających stan sprzed wywłaszczenia działki [...] i [...]. Poza zakresem granic sprawy, pozostają natomiast zarzuty skargi dotyczące dwóch dalszych żądań objętych wnioskiem z 26 lipca 2000 r., a to "przywrócenia własności działek [...] i [...] według stanu sprzed wywłaszczenia" i "sporządzenia dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do założenia ksiąg wieczystych działek". Dokonana w granicach sprawy kontrola prowadzi do wyżej wskazanego wniosku o zasadności skargi z następujących przyczyn. Zaskarżone postanowienie zostało wydane przez organ odwoławczy w postępowaniu ewidencyjnym prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.) i w trybie przepisów obowiązującego od dnia 3 czerwca 2001 r. rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 456), regulującego m.in. w Rozdz. 3 (§ 44 in) prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych. Przepis art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - dalej ustawa - definiuje ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) - jako jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach, lokalach i ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Zakres informacji objętych ewidencją gruntów wyznacza przepis art. 20 ustawy i ewentualnie wydane na podstawie jego ust. 4 Rozporządzenie Rady Ministrów. Natomiast przepisy powołanego rozporządzenia z 29.03.22001 r. określają zadania organu prowadzącego ewidencję gruntów. Do zadań tych należy m.in. przewidziany §§ 44 pkt 1 obowiązek utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Aktualizacja operatu stosownie do przepisu §§ 45 ust. 1 rozporządzenia następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Do aktualizacji operatu ewidencyjnego stosuje się odpowiednio przepisy § 35, który w punktach 1-7 określa tzw. źródła danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia, a więc i zmiany ewidencji. M. in. zgodnie z § 35 pkt 4 źródłami danych ewidencyjnych są dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez: sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne. Podstawę aktualizacji danych ewidencji zgodnie z § 46 ust. 2 pkt 1-4 stanowić mogą także zmiany wynikające z: prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, aktualnych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, z dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, czy wreszcie z ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. Z powyższego wynika, że zmiany ewidencji gruntów następują na podstawie aktów (orzeczeń sądowych, decyzji, aktów notarialnych) czy opracowań wykonywanych w zasadzie poza postępowaniem ewidencyjnym, które tylko na podstawie wytworzonych poza tym postępowaniem dokumentów rejestruje - aktualizuje stan ewidencji. Istota zatem postępowania ewidencyjnego, jako rejestrującego informacje objęte ewidencją, na podstawie tzw. dokumentów źródłowych uzasadniających wprowadzenie zmian, ma kluczowe znaczenie, dla oceny zasadności skargi. Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 pkt 4 Kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W świetle powyższej redakcji przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa ujęte są w koniunkcji, gdyż rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego uzależnia (warunkuje) rozpatrzenie określonej sprawy administracyjnej i wydanie decyzji. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego należy zatem rozumieć sytuację, w której rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji wymaga rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd kwestii prawnej, a więc stwierdzenia w drodze decyzji lub orzeczenia sądu określonego i pewnego stanu prawnego lub od stworzenia takim orzeczeniem lub decyzją określonej sytuacji prawnej, bez której nie jest możliwe w ogóle rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w innym postępowaniu, które z tej przyczyny ma ulec zawieszeniu. Istota zatem zagadnienia wstępnego, jako przesłanki zawieszenia postępowania ewidencyjnego, leży na zupełnie innej płaszczyźnie, niż kwestia uzyskania podstawy materialnoprawnej do wprowadzenia zmiany określonej treści (zgodnej np. z żądaniem strony). Z tego punktu widzenia organy nie rozważyły, czy dla rozpatrzenia sprawy i rozstrzygnięcia decyzją żądania wprowadzenia w ewidencji gruntów zmiany polegającej na odzwierciedleniu "stanu działek [...] i [...] sprzed ich wywłaszczenia", w ogóle jest wystarczającą ostateczna decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju miast z dnia [...] nawet mająca przymiot prawomocności, a stwierdzająca nieważność decyzji wywłaszczeniowych. W szczególności nie rozważyły organy czy nawet oddalenie skargi Zarządu Miasta przez Naczelny Sąd Administracyjny na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...], przy statuowanej § 44 pkt 1 powołanego Rozporządzenia Ministerstwa Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 o ewidencji gruntów i budynków, zasadzie utrzymywania operatu w stanie aktualizacji tj. także zgodności z danymi obrazującymi stan prawny, jest wystarczające do wprowadzenia zmiany z uwagi na treść przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz.U. z 2001 Nr 124, poz. 1361 z późn. zm.). W myśl tego przepisu domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Oznacza to że obalenie mocy wiążącej tego domniemania może nastąpić w postępowaniu nie przed organem ewidencji gruntów, lecz w postępowaniu przed sądem wieczystoksięgowym, na podstawie decyzji administracyjnej, obalającej podstawę dotychczasowego wpisu do księgi wieczystej i przez wpis nowego - aktualnego stanu prawnego do tej księgi. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.)