II OSK 1657/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski ( spr.) sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1613/05 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta T. na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na rozbiórkę budynku dawnego młyna oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2006 r. (I SA/Wa 1613/05) oddalił skargę Prezydenta Miasta T. na decyzję Ministra Kultury z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na rozbiórkę budynku dawnego młyna. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Minister Kultury decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta T., utrzymał w mocy, decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] nr [...] odmawiającą zezwolenia na dokonanie rozbiórki budynku dawnego młyna z przybudówkami, zlokalizowanego na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] (w decyzji mylnie podano nr [...] i [...]) położonych przy ul. [...] w T.. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że w decyzji z dnia [...] organ I instancji wskazał, iż nie może zezwolić na rozbiórkę budynku dawnego młyna z przybudówkami, ponieważ przedmiotowy budynek zlokalizowany jest na obszarze układu urbanistyczno-krajobrazowego miasta T., wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. z dnia [...] i stanowi istotny, cenny element dziewiętnastowiecznej zabudowy przemysłowej T.. Z opinii Regionalnego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków w R. z dnia [...] wynika, że budynek dawnego młyna stanowi znaczący element zabytkowego układu urbanistyczno-krajobrazowego T.. Wbrew twierdzeniu Prezydenta Miasta T., obszar ten nadal zachował wartości zabytkowe. Prace rozbiórkowe dawnego młyna doprowadziłyby do dalszej degradacji wartości kulturowo-krajobrazowych historycznego przedmieścia T.. Zgodnie z opinią pomimo złego stanu technicznego obiekt kwalifikuje się do przeprowadzenia prac remontowych. Skargę na powyższą decyzję złożył Prezydent Miasta T.. W jej uzasadnieniu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo oraz interes prawny i faktyczny Skarbu Państwa, a także zawierającej uchybienia formalne poprzez błędne użycie w zaskarżonej decyzji Ministra: nazwy organu I instancji, numeru decyzji organu I instancji oraz numerów działek ewidencyjnych. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę stwierdził, iż z analizy akt sprawy wynika, że Minister Kultury przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji rozważył zarówno interesy właściciela jak i interesy ogółu, wynikające z konieczności ochrony dóbr kultury, dając w rezultacie przeprowadzonych rozważań pierwszeństwo potrzebom ochrony dóbr kultury, w interesie, których leży zachowanie historycznych układów urbanistycznych oraz możliwość ich odtworzenia. Całokształt postępowania odzwierciedlonego w aktach sprawy wskazuje, że zostały wnikliwie zbadane okoliczności faktyczne i prawne sprawy, a stanowisko zajęte w przedmiocie uzgodnienia pozwolenia na dokonanie rozbiórki przedmiotowego budynku szczegółowo i wyczerpująco uzasadnione. Oznacza to, że organ administracji działając na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, prowadził to postępowanie i wydał rozstrzygnięcie nie uchybiając przepisom postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Dodatkowo Sąd wyjaśnił, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu, którego przedmiotem jest sprawa zezwolenia na rozbiórkę obiektu znajdującego się na terenach objętych ochroną konserwatorską. Organy prowadzące postępowanie w tej sprawie nie są związane zapisami planu zagospodarowania przestrzennego, który nie stanowi podstawy do przeprowadzenia prac rozbiórkowych. Zdaniem Sądu, powoływana jako dowód przez skarżącego ekspertyza stanu technicznego obiektu nie może stanowić podstawy do uznania, iż stracił on swą wartość zabytkową wskutek całkowitego zniszczenia. Z ekspertyzy tej, co prawda wynika zły stan techniczny budynku, jednakże znajdujące się w aktach sprawy dwie inne opinie wskazują na istniejącą w dacie wydawania decyzji możliwość jego wyremontowania i określają, jakie prace remontowe i w jakim zakresie powinny być wykonane. Wniosek zaś, iż z przyczyn techniczno-ekonomicznych najwłaściwsza byłaby rozbiórka, nie może przesądzać o utracie wartości zabytkowej obiektu. Sąd wyjaśnił, że zaskarżona decyzja nie może być uznana jako ograniczenie uprawnień właścicielskich, albowiem właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego (art. 140 k.c.). W przypadku zaś terenu objętego ochroną konserwatorską granicę tę wyznaczają przepisy art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i znajdują one swój konkretny wyraz w zaskarżonej decyzji. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Prezydent Miasta T. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, w szczególności: - przepisu art. 14 ust. 8 ustawy Prawo o zagospodarowaniu przestrzennym przez uznanie, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest sprawa zezwolenia na rozbiórkę dawnego młyna organy prowadzące postępowanie nie są związane zapisami planu zagospodarowania przestrzennego stanowiącego prawo miejscowe; - naruszenie art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) przez jego nieuwzględnienie przy ocenie wpływu złego stanu technicznego budynku dawnego młyna na zagrożenie życia i zdrowia osób przebywających w jego otoczeniu, co wprost wynika z dowodów w sprawie: ekspertyzy rzeczoznawcy budowlanego, z oględzin załączonych do skargi oraz z protokołu oględzin dołączonego do skargi kasacyjnej; - naruszenia art. 140 k.c. przez przyjęcie, że zaskarżona decyzji Ministra Kultury nie ogranicza praw właścicielskich skarżącego. Nadto zarzucono sprzeczność zaskarżonego wyroku z zebranym w sprawie materiałem dowodowym w szczególności z opinią rzeczoznawcy budowlanego T. D. potwierdzającą konieczność dokonania rozbiórki w świetle przepisów oraz błędne ustalenie w oparciu o inne opinie w aktach sprawy o możliwości wyremontowania dawnego młyna. Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego są błędne i naruszają przepisy prawa materialnego a także przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Wojewódzki Konserwator Zabytków odmawiając zezwolenia na rozbiórkę budynku dawnego młyna i Minister Kultury utrzymując w mocy tą decyzję działali sprzecznie z przepisami prawa miejscowego, do którego należy uchwała Nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy podejmując decyzje na podstawie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie mogą zdaniem skarżącego naruszać przepisów innych ustaw tj. Prawa o zagospodarowaniu przestrzennym, a także przepisów prawa miejscowego. Zdaniem skarżącego w sprawie nastąpiło naruszenie prawa materialnego poprzez nieuwzględnienie w zaskarżonej decyzji treści art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zobowiązującej skarżącego do oceny wpływu złego stanu technicznego budynku dawnego młyna na zagrożenie dla życia i zdrowia osób, na co jednoznacznie wskazują dotychczasowe wyjaśnienia skarżącego poparte ekspertyzą rzeczoznawcy, który jednoznacznie stwierdził, że obecnie istniejący stan techniczny budynków młyna stwarza zagrożenie bezpieczeństwa konstrukcji, środowiska i ludzi przebywających w pobliżu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie odpowiada wymienionym wymogom, co nie oznacza, że posiada ona usprawiedliwione podstawy. Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie organy ochrony zabytków orzekające w sprawie niniejszej były przede wszystkim związane decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. z dnia [...] o wpisaniu do rejestru zabytków układu urbanistyczno - krajobrazowego miasta T., do którego należy budynek dawnego młyna. W takiej sytuacji bowiem prowadzenie jakichkolwiek robót budowlanych przy zabytku (obszarze) wpisanym do rejestru wymaga zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 162, poz. 1568 ze zm.) zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków. Należy zauważyć ponadto, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta T. uchwalony uchwałą Rady Miasta T. nr [...] z dnia [...] w § 15 przewiduje, że w granicach obszaru objętego planem obowiązują ograniczenia wynikające z położenia w zasięgu strefy ścisłej ochrony konserwatorskiej. Zatem również plan miejscowy przewiduje na chronionym obszarze wpisanym do rejestru zabytków ograniczenia, jakie wynikają z przepisów prawa dotyczących ochrony zabytków. Nie oznacza to jednak, iż przedmiotowy obszar wyjęty jest spod władztwa planistycznego gminy. Jak wynika z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. nieruchomość na której jest położony budynek dawnego młyna znajduje się w obszarze planistycznym oznaczonym symbolem [...], który jest przeznaczony na ciągi piesze - główne pasaże handlowe na osiedlu oraz [...] - tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej. Inwestor realizujący inwestycje zgodne z przeznaczeniem tego terenu zobowiązany więc będzie do przestrzegania ograniczeń wynikających z tego, że obszar ten znajduje się w strefie chronionej co może oznaczać także konieczność pozostawienia elementów zabytkowej architektury, jeżeli odpowiednie organy ochrony zabytków uznają je za obiekty o dużej wartości historycznej lub artystycznej. Powyższe dowodzi, iż organy ochrony zabytków odmawiając zezwolenia za rozbiórkę budynku dawnego młyna nie działały sprzecznie z zapisami planu miejscowego dotyczącego tego obszaru. Niezasadny jest zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - błędnie określanej w skardze kasacyjnej jako "Prawo o zagospodarowaniu przestrzennym", zgodnie, z którym plan miejscowy jest przepisem prawa miejscowego. Decyzje wydawane na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oparte są na uznaniu administracyjnym. Oznacza to, że przed podjęciem takiej decyzji organ powinien uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy i dać temu wyraz w jej uzasadnieniu. Przede wszystkim zaś organ ochrony zabytków rozważając zezwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku powinien uwzględnić jego wartość historyczną lub artystyczną. Okoliczność, iż obiekt znajduje się w złym stanie technicznym nie ma więc charakteru przesądzającego. Trafnie zauważył zatem Sąd I instancji, iż wniosek, że z przyczyn ekonomiczno - technicznych najwłaściwsza byłaby rozbiórka, nie może przesądzać o utracie wartości zabytkowej obiektu. W sprawie niniejszej organy zbadały wnikliwie wszystkie okoliczności faktyczne, zlecając przygotowanie specjalistycznej opinii. Z opinii Regionalnego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków w R. z dnia [...] wynika zaś, iż budynek dawnego młyna stanowi znaczący element zabytkowego układu urbanistyczno-krajobrazowego T. i pomimo złego stanu technicznego budynek kwalifikuje się do przeprowadzenia prac remontowych. Organ II instancji odniósł się także do opinii przygotowanej przez mgr. inż. T. D.. Organy orzekające w sprawie mając świadomość złego stanu technicznego budynku dały jednak pierwszeństwo walorom zabytkowym obiektu, co w zasadzie nie podlega ocenie sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż nie jest uzasadniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zarządca obiektu jest zobowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Z powyższego przepisu wynika, iż to na Prezydencie Miasta T. jako reprezentantowi Skarbu Państwa i zarządcy budynku dawnego młyna ciąży obowiązek utrzymywania go w odpowiednim stanie technicznym. Skarżący nie może zatem skutecznie powoływać się na zły stan techniczny obiektu zabytkowego, który jego zdaniem wymaga rozbiórki, w sytuacji, gdy zaniedbał swoje obowiązki w zakresie należytego utrzymania jego stanu technicznego. Powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakazujący zabezpieczenie nieruchomości Skarbu Państwa przed uszkodzeniem lub zniszczeniem koresponduje jedynie z wskazanym przepisem art. 61 ustawy Prawo budowlane nakładając na zarządców takich obiektów szczególną troskę o ich utrzymanie w należytym stanie technicznym. Organy ochrony zabytków odmawiając pozwolenia na rozbiórkę budynku dawnego młyna nie naruszyły więc w/w przepisu co podniesiono w skardze kasacyjnej. Odnosząc się do argumentów podniesionych przez skarżącego, iż przedmiotowy obiekt stwarza zagrożenie dla osób przebywających w pobliżu należy zauważyć, iż to na zarządcy budynku leży obowiązek jego stosownego zabezpieczenia w taki sposób, aby uniknąć wszelkiego zagrożenia. Wskazać przy tym należy, iż organy ochrony zabytków nie posiadają w tym zakresie właściwych kompetencji przynależących do organów nadzoru budowlanego. Za niezasadny również należy uznać zarzut naruszenia art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Z przepisu powyższego wynika, że prawo własności nie jest prawem absolutnym, lecz, że podlega ograniczeniom wynikającym m.in. z ustaw. W sprawie niniejszej ograniczenie własności przedmiotowej nieruchomości wynika z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Naruszenie prawa własności miałoby miejsce jedynie w takiej sytuacji, w której skarżący wykazałby, iż organy ochrony zabytków orzekające w sprawie niniejszej naruszyły przepisy wyżej wymienionej ustawy, a czego mając na względzie okoliczności prawne i faktyczne sprawy nie można stwierdzić. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.