VI SA/Wa 1781/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi F. Sp. j. z siedzibą w M. na decyzję Ministra Transportu z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia uprawnień z licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy oddala skargę F. spółka jawna, zwana dalej skarżącą, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję nr [...] Ministra Transportu z dnia [...] lutego 2007r. utrzymującą w mocy poprzednią decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2006r. przenoszącą licencję nr [...] udzieloną K. S. i K. Ł. prowadzącym działalność w formie spółki cywilnej na rzecz Spółki Jawnej F. K. S. i K. Ł. uzyskali w dniu [...] stycznia 2004r. licencję nr [...] ( nr blankietu [..]) na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy. Licencja wydana została jako kontynuacja uprawnienia nr [...] udzielonego do dnia 14 marca 2052r. Do licencji wydano wypisy ważne na okres 5 lat. W związku z przekształceniem formy działalności gospodarczej w spółkę jawną pod nazwą F. Spółka Jawna, skarżąca Spółka dnia 9 grudnia 2005r. złożyła wniosek o przeniesienie uprawnień wynikających z licencji transportowej. We wniosku wskazała, że wnosi o udzielenie jej licencji na okres 50 lat. Dnia [...] stycznia 2006r. Minister Transportu i Budownictwa wydał decyzję o przeniesieniu uprawnień licencyjnych ze spółki cywilnej na Spółkę Jawną będącą skarżącą w niniejszej sprawie. W wyniku tej decyzji organ wydał dnia [...] stycznia 2006r. licencję przewozową nr [...] ( blankiet [...] ) wraz z wypisami, ważną od dnia 13 stycznia 2006r. do dnia 13 stycznia 2011r. Skarżąca Spółka we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosiła, że uprawnienie wydano jej na pięć lat, gdy licencja posiadana przez wspólników skarżącej jako wspólników spółki cywilnej opiewała na lat pięćdziesiąt. Wskazano, że tak wydana licencja spowoduje dodatkowe koszty, ponieważ przedsiębiorca chce zwiększyć tabor do 120 pojazdów. Jeżeli przeniesieniu podlegała licencja, to w takiej treści, w jakiej była udzielona tzn. z okresem obowiązywania na pięćdziesiąt lat. Przedsiębiorca został niesłusznie potraktowany jako nowy podmiot i wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca domaga się przywrócenia terminu ważności licencji do 2052r. Zaskarżona decyzja, zdaniem odwołującego, narusza zasadę praw nabytych. Odwołujący podniósł także, że w sprawie wydane zostały dwie decyzje - o przeniesieniu uprawnień i decyzja o udzieleniu licencji wspólnotowej nr [...]. Pełnomocnik skarżącej pismem z dnia 14 listopada 2006r. wyjaśnił dodatkowo, że decyzja o udzieleniu licencji w tym wypadku jest wydawana na podstawie decyzji o przeniesieniu uprawnienia licencyjnego, skoro zatem uprawnienia zostały przeniesione w całości, to decyzja ta dotyczyła również okresu, na jaki licencja została uprzednio udzielona. Bezzasadne zatem było wydanie decyzji o udzieleniu licencji regulującej w sposób odmienny czas, na jaki została przyznana decyzją wcześniejszą. Pełnomocnik podniósł, że wydanie decyzji o przeniesieniu uprawnień jest czynnością formalną, którą organ ma obowiązek wydać przy zaistnieniu określonych przesłanek, bez wpływania na jej treść. Podniesione zostało także, że gdyby decyzja o udzieleniu licencji była podejmowana w przedmiotowej sprawie niezależnie od decyzji uprzedniej (o przeniesieniu uprawnień), przedsiębiorca, aby otrzymać licencję, musiałby złożyć ponowny wniosek o jej udzielenie. Pełnomocnik strony wskazał także, że zmiany ustawy o transporcie drogowym, wprowadzone w życie od chwili wejścia Polski do Unii Europejskiej, nie przewidują modyfikacji uprawnień wynikających z dotychczas przyznanych licencji. Zastosowanie przepisów Rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92 w przedmiotowej sprawie uważa za złamanie zasady niestosowania prawa wstecz. Zatem niewłaściwe jest stanowisko Ministra Transportu, że organ może wydać uprawnienia jedynie na okres 5 lat. Zaskarżona decyzja, zdaniem odwołującego, narusza zasadę praw słusznie nabytych. Odwołujący podniósł, że w sprawie wydane zostały dwie decyzje - o przeniesieniu uprawnień i decyzja o udzieleniu licencji wspólnotowej nr [...]. Odwołujący od początku kwestionował jedynie tę drugą decyzję, a decyzję o przeniesieniu uprawnień uważa za ostateczną i niepodlegającą zmianie. W związku z tym pełnomocnik strony wniósł o zmianę licencji [...] w ten sposób, że udzielona ona zostanie z terminem ważności do dnia 14 marca 2052 r. Minister Transportu decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2007r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Stwierdził, że zgodnie z art. 5 ust. 5 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 881/92 w sprawie dostępu do rynku drogowych przewozów rzeczy we Wspólnocie, na lub z terytorium Państwa Członkowskiego lub w tranzycie przez jedno lub więcej Państw Członkowskich licencja wspólnotowa jest wydawana na okres pięciu lat i może podlegać przedłużeniu. W przypadku przewidzianym w art. 13 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, czyli np. w sytuacji przekształcenia się podmiotu poprzez zmianę formy prawnej jego funkcjonowania, ma miejsce szczególne postępowanie o udzielenie uprawnień licencyjnych, o których mowa w prawie unijnym. Decyzja o przeniesieniu uprawnień i blankiet stanowią w istocie jedną decyzję administracyjną. Organ licencyjny jest zobowiązany zbadać, czy podmiot przejmujący uprawnienie spełnia przesłanki do uzyskania licencji, jednak w przypadku stwierdzenia, że tak nie jest, a faktycznie doszło do przekształcenia podmiotu zgodnie z prawem, nie jest możliwe wydanie decyzji o przeniesieniu uprawnień i osobno decyzji o odmowie udzielenia licencji. Prowadziłoby to bowiem do faktycznego cofnięcia licencji. Za takim rozumowaniem przemawia fakt, że w takiej sytuacji pobierana jest tylko jedna opłata - za przeniesienie uprawnień (zgodnie z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 lipca 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności administracyjne związane z wykonywaniem transportu drogowego oraz za egzaminowanie i wydanie certyfikatu kompetencji zawodowych (Dz.U. z 2004r., nr 159, poz. 1664). Organ podkreślił, że z chwilą przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, tj. z dniem 1 maja 2004r. zaczęło obowiązywać w Polsce prawo unijne. Prawo to jest bezpośrednio stosowalne. W niniejszym przypadku organ licencyjny mógł wydać uprawnienie licencyjne jedynie na okres 5 lat, ponieważ prawo unijne nie przewiduje posiadania licencji z okresem ważności 50 lat. Zatem udzielenie uprawnienia licencyjnego dla przedsiębiorcy na okres pięciu lat było wymuszone przez uregulowania nadrzędne, w stosunku do prawa krajowego. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca Spółka domagała się uchylenia decyzji w części okresu na jaki została udzielona licencja. Decyzji zarzucono: 1. naruszenie art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. 2001.125.1371) poprzez nie dokonanie przeniesienia w całości uprawnień wynikających z licencji przyznanej w dniu 13.01.2004 r., 2. naruszenie art. 6 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 881/92 w sprawie dostępu do rynku drogowych przewozów rzeczy we Wspólnocie, na lub z terytorium Państwa Członkowskiego lub w tranzycie przez jedno lub więcej Państw Członkowskich dotyczące wydawania licencji, poprzez niezasadne zastosowanie tegoż przepisu w niniejszej sprawie, 3. naruszenie zasady prawa lex retro non agit, poprzez zastosowanie do stanu faktycznego z dnia 13.01.2004r. przepisów obowiązujących od dnia 01.05.2004r., 4. naruszenie zasady ochrony praw słusznie nabytych w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przyznanie licencji na okres 5 lat, 5. naruszenie art. 8 Kpa. poprzez naruszenie zasady lex retro non agit oraz zasady praw słusznie nabytych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne powołane są do badania legalności zaskarżonych decyzji, to jest ich zgodności z prawem tak materialnym, jak też procesowym. Badając skargę w tym zakresie, Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zatem skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja w przedmiocie przeniesienia uprawnień z licencji ze wspólników spółki cywilnej K. Ł. i K. S. na spółkę jawną F. Stosownie do art. 13 ust. 2 pkt 2) ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym ( Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm. ) - dalej utd. organ, który udzielił licencji przenosi, w drodze decyzji administracyjnej, uprawnienia z niej wynikające w razie połączenia, podziału lub przekształcenia zgodnie z odrębnymi przepisami, przedsiębiorcy posiadającego licencję - pod warunkiem spełniania przez przedsiębiorcę przejmującego uprawnienia wynikające z licencji, wymagań określonych w art. 5 ust. 3 utd. Licencja, o której przeniesienie wystąpiła skarżąca Spółka wydana została dnia 13 stycznia 2004r. z okresem ważności do 2052r. Taki okres ważności licencji zgodny był z art. 5 ust. 2 utd. Stan ten uległ zmianie z chwilą przystąpienia Polski do Unii Europejskiej tj. z dniem 1 maja 2004r. na mocy traktatu akcesyjnego podpisanego w dniu 16 kwietnia 2003r. w Atenach. Z tą chwilą Polska zobowiązała się do przyjęcia dorobku wspólnotowego, do którego należą przepisy prawa pierwotnego i pochodnego. Zgodnie z art. 240 TWE rozporządzenia jako akty prawne zaliczające się do pochodnego prawa wspólnotowego, charakteryzują się tym, że obowiązują w każdej swojej części w sposób bezpośredni w każdym państwie członkowskim. W przedmiotowej sprawie organ przeniósł prawa wynikające z licencji na podmiot wskazany we wniosku, lecz wydał blankiet licencji z okresem ważności innym, niż okres przyznany pierwotnemu posiadaczowi licencji. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 5 ust. 5 rozporządzenia Rady ( EWG ) Nr 881/92 z dnia 26 marca 1992r. w sprawie dostępu do rynku drogowych przewozów rzeczy we Wspólnocie, na lub z terytorium Państwa Członkowskiego lub w tranzycie przez jedno lub więcej Państw Członkowskich ( Dz. U. UE L z dnia 9 kwietnia 1992r. ). Stosownie do tego przepisu licencja wspólnotowa jest wydawana na okres pięciu lat i może podlegać przedłużeniu. Oznacza to, że od dnia akcesji organ administracji publicznej państwa członkowskiego nie mógł wydać licencji na okres inny, niż dopuszczony przepisami unijnymi, które zobowiązany jest bezpośrednio ( bez implementowania do porządku prawnego danego kraju ) stosować. Skarżąca argumentowała, że organ naruszył zasadę praw nabytych oraz że przenosząc w całości uprawnienia wynikające z licencji [...], wydając licencję wspólnotową, która jest zdaniem skarżącej, drugą decyzją, odmiennie ukształtował okres jej ważności. Przede wszystkim należy podkreślić, że w przedmiotowej sprawie nie może być mowy o dwóch decyzjach tj. decyzji przenoszącej uprawnienia wynikające z posiadanej przez inny podmiot licencji i decyzji o udzieleniu licencji. Działanie organu dopuszczone w oparciu o art. 13 ust. 2 pkt 2 utd. wyraża się tym, że organ zobowiązany wydać jest rozstrzygnięcie co do przeniesienia i jeżeli jest ono zgodne z wolą przedsiębiorcy wnioskującego o przeniesienie uprawnień z licencji, to zobowiązany jest wydać blankiet licencji wraz z odpowiednią ( wynikającą z posiadanego przez przedsiębiorcę taboru pojazdów ) liczbą wypisów. W przedmiotowej sprawie organ wydał decyzję o przeniesieniu na skarżącą Spółkę uprawnień wynikających z licencji Nr [...] ( blankiet licencji dla wspólników spółki cywilnej - [...]) na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy w wyniku czego wydano skarżącej blankiet licencji o nr [...]. Jako datę ważności wpisano okres od 13 stycznia 2006r. do dnia 13 stycznia 2011r. W ocenie Sądu działanie organu było zgodne z prawem. Skarżąca musi mieć świadomość, że licencja wydana w 2004 r. dla wspólników spółki cywilnej K. Ł. i K. S., w związku z przekształceniem formy organizacyjnej prowadzonej przez te osoby działalności gospodarczej, w takiej treści w jakiej została wydana przestała istnieć, tak jak nie istniała już formuła organizacyjna, dla której ta licencja była wydana pierwotnie. Na tym tle nieuprawnione jest twierdzenie skarżącej, iż organ naruszył zasadę praw nabytych. Przepisy ustawy o transporcie drogowym przewidziały dla przypadku przekształcenia formy działalności gospodarczej uproszczoną formę uzyskania licencji przewozowej w formule przeniesienia uprawnień wynikających z licencji na określonego innego przedsiębiorcę w drodze decyzji administracyjnej. Wynika z tego, iż inny przedsiębiorca - przedsiębiorca przejmujący uprawnienia ( art. 13 ust. 2 utd. ) uzyskuje, z dniem wydania decyzji o przeniesieniu, licencję, która daje możliwość w pewnej mierze kontynuacji licencji dotychczasowej. Nie można jednak twierdzić, iż w każdym przypadku treść tej licencji będzie tożsama z treścią licencji dotychczasowej, bowiem w przypadku jeżeli w dacie wydania nowego blankietu licencji, znajdującego oparcie w decyzji o przeniesieniu uprawnień z niej wynikających, będzie obowiązywał określony stan prawny - organ administracji zobowiązany będzie go uwzględnić. W rozpatrywanej sprawie skarżąca złożyła w 2005r. wniosek o przeniesienie uprawnień wynikających z licencji nr [...], toteż wydany jej blankiet licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy mógł opiewać wyłącznie na okres dozwolony przepisami wskazanego wyżej rozporządzenia Rady ( EWG ) tj. na okres pięciu lat. Wynika to z faktu, iż w dacie wydania rozstrzygnięcia i udzielenia licencji przeniesionej, w systemie prawnym Polski obowiązywała w/w regulacja wspólnotowa i organ nie mógł jej nie zastosować. Nadto, należy zwrócić uwagę, że mimo iż art. 11 utd. określa elementy licencji, to samo pojęcie "uprawnienie wynikające z licencji na międzynarodowy transport drogowy" wyjaśnione zostało w art. 12 ust. 2 utd. stanowiącym, iż licencja taka uprawnia do wykonywania przewozów z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z rodzajem przewozów w niej określonym. Tak więc przeniesienie uprawnień wynikających z takiej licencji, o którym mowa w art. 13 ust. 2 utd. oznacza, że inny przedsiębiorca uzyskuje w drodze przeniesienia uprawnień, prawo do wykonywania przewozów w międzynarodowym transporcie drogowym dla rodzaju przewozów w tej licencji określonych i tylko te elementy licencji podlegają niejako automatycznemu przeniesieniu, zaś inne dane licencji takie jak data udzielenia licencji ( musi być to data decyzji przenoszącej licencję ), organ wydający ją ( właściwość organu może ulec zmianie ), czas na jaki licencja zostaje udzielona ( zmiana przepisów ) mogą być inne od tych, które widniały na licencji podlegającej przeniesieniu. Przeniesienie uprawnień z licencji nie może być powieleniem treści licencji dotychczasowej przyznanej innemu podmiotowi, ponieważ właściwy organ administracji publicznej, wydając decyzję o przeniesieniu uprawnień, musi uwzględnić obowiązujący na datę przeniesienia stan prawny. Mając na uwadze powyższe, zaskarżoną decyzję należało uznać za zgodną z prawem, a skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ).