IV SA/Wa 1976/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, asesor WSA Marta Laskowska (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi D. C., G. A., S. A. i R. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa - oddala skargę - Decyzją z dnia (...) sierpnia 2007 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpoznaniu odwołania złożonego przez T. A. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Wojewody Białostockiego z dnia (...) listopada 1998 r. stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia (...) października 1998 r. uchylającą decyzję Naczelnika Gminy D. z dnia (...) września 1976 r. w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni 10,09 ha, figurującego w ewidencji gruntów wsi K. na B. A. oraz przydzielenia tytułem zwrotu na rzecz T. A. - 7,33 ha gruntów, położonych we wsi K. i 0,0903 ha we wsi L., gm. D.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił następujący stan sprawy. Decyzją Naczelnika Gminy w D. z dnia (...) września 1976 r. przejęto na rzecz Skarbu Państwa jako opuszczone, gospodarstwo rolne o powierzchni 10,09 ha, zapisane w ewidencji gruntów wsi K. na B. A.. W wyniku wznowienia postępowania, postanowieniem Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia (...) listopada 1995 r., tenże Kierownik Urzędu Rejonowego w B. decyzją z dnia (...) października 1998 r. uchylił w całości powyżej opisaną decyzję Naczelnika Gminy w D. z dnia (...)września 1976 r. i przywrócił na rzecz T. A. (spadkobiercy B. A.) prawo własności działek oznaczonych w ewidencji gruntów wsi K., Gm. D. nr (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) o łącznej powierzchni 7,3 ha oraz za trwale rozdysponowane grunty o powierzchni 2,75 ha oznaczone w ewidencji gruntów wsi K. jako działki nr (...)i (...) przyznał ekwiwalent zamienny w postaci działki o powierzchni 0,0903 ha wydzielonej z działki nr (...) o ogólnej powierzchni 2,05 ha położonej w L.. Nadleśnictwo D. w B. złożyło wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia (...) października 1998 r. Wojewoda Białostocki decyzją z dnia (...) listopada 1998 r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia (...) października 1998 r. uchylającej - w wyniku wznowienia - decyzję Naczelnika Gminy D. z dnia (...) września 1976 r. w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa jako opuszczonego, gospodarstwa rolnego o powierzchni 10,09 ha, zapisanego w ewidencji gruntów wsi K. na B. A. oraz przydzielenia tytułem zwrotu na rzecz T. A. powyżej opisanych działek. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Wojewoda Białostocki wskazał, że podjęcie przez organ decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 2 kpa uchylającej decyzję o przejęciu gospodarstwa na własność Państwa i orzekającej o zwrocie nie mogło nastąpić z uwagi na okoliczności wynikające z art. 146 kpa, zgodnie z którym uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 kpa nie może nastąpić, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat. W wyniku odwołania wniesionego przez T. A. sprawę rozpatrywał Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Utrzymując w mocy decyzję Wojewody Białostockiego wskazał w uzasadnieniu, że w myśl art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ naczelny wskazał, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w B. została wydana w wyniku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Następnie, po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy organ uchylił decyzję dotychczasową i orzekł co do istoty sprawy na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Tymczasem przepis art. 146 § 1 kpa wprowadza przesłankę negatywną, ograniczającą dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zgodnie z art. 146 § 1 kpa uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 10 lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3 - 8 oraz art. 145a kpa, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat. W takiej sytuacji, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 kpa, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu, których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 kpa). Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa nie eliminuje z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji ostatecznej, która nadal kształtuje stosunek prawny. Decyzja taka stanowi jednak podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym. W niniejszej sprawie decyzja Naczelnika Gminy w D. została wydana w dniu (...) września 1976 r., a więc od jej wydania upłynął okres przewidziany w art. 146 kpa umożliwiający organowi wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Dlatego też organ wydając decyzję w wyniku wznowienia postępowania nie mógł uchylić decyzji Naczelnika Gminy D. z dnia (...) września 1976 r. i wydać nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, lecz jedynie stwierdzić wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazać okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji na podstawie art. 151 § 2 kpa. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) sierpnia 2007 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spadkobiercy T. A. - G. A., S. A., D. C. i R. K.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 7, 8, 12 § 1, 77 § 1, 107 § 3 oraz 146 § 1 kpa, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynika sprawy. Wskazując na tak sformułowany zarzut skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi opisali stan prawny i faktyczny sprawy. Podkreślili, że gdy pierwotnie odmówiono wznowienia postępowania, sprawa na skutek skargi H. A. była rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku, który wyrokiem z dnia 20 stycznia 1995 r. , sygn.akt SA/Bk 87/94 uchylił decyzję Wojewody Białostockiego i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego. Podstawową zdaniem skarżących dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest kwestia, kiedy przedmiotowa decyzja była doręczona synowi i spadkobiercy B. A. - H. A..Bezsporne jest zdaniem skarżących, że H. A. nie otrzymał decyzji z dnia (...) września 1976 r., chociaż na gospodarstwie nieprzerwanie przebywał. W niniejszej sprawie brak jest ustaleń organu, jak również dowodów, które potwierdzałyby okoliczność doręczenia decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny, zważył co następuje. Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art. 13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oczywiście Sąd nie może orzec na niekorzyść skarżącego chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji (art. 134 § 2 ww. ustawy). Skarga złożona w przedmiotowej sprawie nie może zostać uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w miejsce wnioskodawcy T. A. wstąpili jego spadkobiercy: żona - G. A. oraz dzieci: S. A., D. C. i R. K. (postanowienie Sądu Rejonowego w B., II Wydział Cywilny z dnia (...) września 2007 r., sygn.akt II Ns (...)). I Z art. 146 § 1 kpa wynika, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Przepis, przy wymienionej podstawie ustala okres przedawnienia na pięć lat, po upływie których, organy administracji tracą kompetencję do merytorycznego rozpoznawania sprawy. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 1999 r., sygn. akt I SA 1956/98 (LEX nr 48560) "Organ administracyjny rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania musi badać nie tylko, czy istniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 § 1 kpa, ale także czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o jakich mowa w art. 146 kpa. Przepis ten zawiera dwie przesłanki negatywne (zawarte w § 1 i § 2 art. 146) ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Wystąpienie tych przesłanek nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania. Ogranicza natomiast możliwość organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu sprawy co do istoty." Podobne stanowisko przyjął NSA w wyroku z dnia 25 czerwca 1999 r., w sprawie sygn. akt IV SA 1018/97, LEX nr 47227, podkreślając, że "treść art. 146 § 1 kpa wskazuje w sposób jednoznaczny, iż upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały." Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela tę linię orzeczniczą, iż upływ okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 § 1 kpa oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci kompetencję nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż jest to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Akceptacja poglądu przeciwnego oznaczałaby, że po upływie okresu przedawnienia, kiedy organ nie mógł już uchylić decyzji (art. 146 § 1 in fine), nadal może toczyć się postępowanie badające sprawę co do istoty. Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych. Zgodnie z tą zasadą strony postępowania, mają prawo oczekiwać, że po upływie okresu przedawnienia ich uprawnienia i obowiązki, wynikające z decyzji administracyjnej, nie ulegną z tego powodu wzruszeniu. Po upływie terminu przedawnienia nie może dojść do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Wznowione postępowanie z chwilą upływu okresu przedawnienia staje się zatem bezprzedmiotowe. Wyjaśnienia wymaga przede wszystkim w niniejszej sprawie kwestia, na którą wskazują w skardze skarżący, a mianowicie okoliczność doręczenia decyzji Naczelnika Gminy D. z dnia (...) września 1976 r. Przepis art. 146 § 1 kpa określając początek biegu wskazanego w nim terminu posługuje się pojęciem "dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji" nie wskazując jednocześnie cech tego doręczenia lub ogłoszenia, ani tym bardziej jego adresatów. Pozwala to na przyjęcie, że chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji wobec jakichkolwiek osób biorących udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu. Za taką interpretacją art. 146 § 1 kpa przemawia również objęcie nim przesłanki wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Gdyby przyjąć interpretację tego przepisu przedstawioną przez skarżących to ograniczenie możliwości uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania, na skutek tego, że strona bez własnej winy nie brała w nim udziału, byłoby iluzoryczne. Właśnie okoliczność, że strona nie brała udziału w postępowaniu (dlatego nie doręczono jej decyzji) daje jej możliwość wystąpienia z wnioskiem o wznowienie. W sytuacji gdyby przyjąć inny tok rozumowania, że decyzja była stronie doręczona to nie mogłaby ona wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania z tego powodu, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Termin zgodnie z tak rozumianym brzmieniem przepisu powinien bowiem biec od daty doręczenia decyzji, którejkolwiek ze stron. Powyższa decyzja została doręczona Bankowi Spółdzielczemu w D. oraz do Wojewódzkiego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych w B.. Bez znaczenia natomiast pozostaje znajdująca się na powyższej decyzji adnotacja, że decyzja ta była wywieszona w Urzędzie Gminy na okres 14 dni. Jako wyjątek od zasad doręczania pism w postępowaniu kodeks wprowadził możliwość zawiadamiania o decyzjach i innych czynnościach organów administracji przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób ogłoszenia, jednakże przepis art. 49 kpa wyraźnie zastrzega, że taki sposób doręczania zawiadomień może być stosowany tylko wtedy, gdy przepis szczególny tak stanowi. Przepisy ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu spraw związaną z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. z 1957 r., nr 39, poz.174 i Nr 32, poz. 161) oraz Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 39, poz.198), które były podstawą wydania decyzji, nie zawierają przepisu dającego podstawę do doręczeń w sposób przewidziany w art. 49 kpa.6 Odnosząc się do zarzutu dotyczącego związania organów orzekających w niniejszej sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku, z dnia 20 stycznia 1995 r., sygn.akt SA/Bk 87/94 to wskazać należy przede wszystkim, że postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję, jest nowym i odrębnym postępowaniem, wszczętym na wniosek Nadleśnictwa D. w B. i tylko ze względu na okoliczności faktyczne można stwierdzić, że pierwotnym źródłem tego postępowania było postępowanie wznowieniowe. W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) października 1998 r. prowadzone zostało odrębne, dwuinstancyjne postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję. W tej sprawie nie zapadło żadne orzeczenie WSA, ani NSA, a przepis dotyczący związania organów wyrokiem sądowym nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Nie mniej jednak wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku wskazał organowi na możliwości wynikające z treści art. 151 kpa, który daje możliwość wydania decyzji odmawiającej jej uchylenie z powodu braku podstaw do jej uchylenia, wydania decyzji uchylającej decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej w sprawie, a w wypadku istnienia okoliczności, o których mowa w art. 146 kpa organ administracji wydaje decyzję stwierdzającą naruszenie prawa oraz wskazani okoliczności z powodu których nie uchylił decyzji. Analiza akt postępowania administracyjnego i wydanej w tej sprawie decyzji wskazuje, że organy administracji publicznej prowadząc postępowanie w sposób właściwy zastosowały przepisy procedury administracyjnej, jak również przepisy prawa materialnego. Niezależnie od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, Sąd orzekający zwraca uwagę na wyjątkową opieszałość organu, tzn. wydanie decyzji w drugiej instancji po prawie 10 latach, wbrew wszelkim zasadom prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz działać w sprawie wnikliwe i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.