II GSK 576/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędziowie Stanisław Gronowski NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Protokolant Maciej Dębski po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "T." Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 grudnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1721/07 w sprawie ze skargi "T." Spółki z o.o. w W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wprowadzenia do obrotu preparatu postanawia: odrzucić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1721/07, po rozpoznaniu skargi "T." Sp. z o.o. w W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania wprowadzenia do obrotu preparatu, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd podał między innymi, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny m.st. W. decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., Nr [...] wstrzymał wprowadzanie do obrotu preparatu "N." z uwagi na to, że nie spełniał on wymagań stawianych środkom spożywczym, określonym w : ustawie z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 265 ze zm.), rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie suplementów diety (Dz. U. z 2003 r., Nr 27 poz. 236) oraz rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2002 r., w sprawie znakowania środków spożywczych i dozwolonych substancji dodatkowych (Dz. U. Nr 220, poz. 1856 ze zm.) i w związku z tym stanowił zagrożenie dla zdrowia człowieka. Na podstawie art. 108 k.p.a., decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na zagrożenie zdrowia konsumentów. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania T. Sp. z o.o. w W., utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] grudnia 2005 r. "T." Sp. z o.o. wniosła skargę na powyższą decyzję, domagając się uchylenia decyzji obu instancji. Wojewódzki Sądu Administracyjny rozpoznając skargę uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Decyzja zapadła w toku postępowania odwoławczego, wydana została z oczywistym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności powoływanych przez stronę skarżącą przed organem II instancji. Zdaniem Sądu I instancji, niewyjaśnienie istotnych dla rozpatrzenia sprawy okoliczności stanowi takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które obliguje sąd administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia decyzji stanowił art. 20 a § 1 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz. U. 2005 r. Nr 31, poz. 265 ze zm.) zgodnie z którym, w przypadku stwierdzenia, że środki spożywcze, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 i 2, nie spełniają wymagań określonych dla tych środków, właściwy państwowy inspektor sanitarny podejmuje decyzję o czasowym wstrzymaniu lub ograniczeniu wprowadzania tych środków spożywczych do obrotu. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny m.st. W. decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] orzekł o wstrzymaniu wprowadzania do obrotu preparatu "N.", nie podając okresu, w którym zakaz powinien obowiązywać. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie decyzji powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, tak by było zrozumiałe dla stron. Decyzja organu administracji państwowej, nakładająca na stronę obowiązek określonego zachowania, powinna określać go precyzyjnie. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonaniu. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie odniósł się do tej kwestii mimo, iż zaskarżona odwołaniem decyzja nie miała oparcia w art. 20 a wskazanej ustawy. W ocenie Sądu, organ administracji orzekający w sprawie nie ocenił okoliczności sprawy i tym samym nie odniósł się w wymaganym stopniu do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Sąd podkreślił, że z przedstawionych akt administracyjnych nie wynika w sposób jednoznaczny na jakich opiniach oparł się Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. orzekając o nakazie wstrzymania wprowadzenia preparatu do obrotu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i uchylił decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] stycznia 2006 r.. "T." Sp. z o.o., zaskarżyła powyższy wyrok "w części w jakiej Sąd nie rozpoznał żądania strony w zakresie uchylenia decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] grudnia 2005 r." i wniosła o "...przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. w części dotyczącej uchylenia decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dn. [...] grudnia 2005 r....". Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez przyjęcie, iż granice sprawy, której dotyczyła skarga nie obejmują decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dn. [...] grudnia 2005 r., nr [...], a w związku z tym rozstrzygnięcie co do tej decyzji nie było obligatoryjne, pomimo iż strona wskazała jako przedmiot skargi decyzje organów administracji obu instancji; 2) art. 135 p.p.s.a przez jego niezastosowanie i niewydanie rozstrzygnięcia co do wszystkich wadliwych aktów w niniejszym postępowaniu, pomimo iż strona o to wnioskowała, a także z pominięciem obligatoryjnego obowiązku stosowania powołanego przepisu; 3) art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a poprzez nieuchylenie decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] grudnia 2005r., nr [...], pomimo stwierdzenia przez Sąd, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 20a § 1 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna powinna odpowiadać określonym wymaganiom formalnym i materialnym. Do pierwszej grupy należy zaliczyć wymagania ogólne, przewidziane dla wszystkich pism w postępowaniu sądowym, wymienione w art. 46 oraz art. 47 p.p.s.a.. Do drugiej grupy należą wymagania szczególne, stanowiące o istocie skargi kasacyjnej, które jak podkreśla się w doktrynie - mają charakter materialny (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, str. 466-467). Do szczególnych wymagań skargi kasacyjnej należy zaliczyć: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, 2) wskazanie, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, 3) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, 4) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. O ile niespełnienie wymagań wymienionych w pierwszej kolejności, przewidzianych dla pism w postępowaniu sądowym, stanowi brak, który może zostać uzupełniony w trybie art. 49 w związku z art. 193 p.p.s.a., to niespełnienie wymagań szczególnych, przewidzianych wyłącznie dla skargi kasacyjnej, wymienionych w art. 176 p.p.s.a. po wyrazie "oraz" nie podlega sanacji. Brak jednego z tych istotnych elementów sprawia, iż wniesione pismo nie może być uznane za skargę kasacyjną, co wyłącza możliwość nadania dalszego biegu i prowadzi do jej odrzucenia na podstawie art. 178 p.p.s.a.. Jednym ze szczególnych wymagań skargi kasacyjnej jest dokładne wskazanie zakresu, w jakim orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zaskarżane. Określenie, czy skarga kasacyjna dotyczy całości czy jedynie części orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego decyduje o jej przedmiocie oraz prawomocności orzeczenia sądu pierwszej instancji w części niezaskarżonej. Orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego w części niezaskarżonej staje się bowiem prawomocne i może być uchylone w postępowaniu kasacyjnym tylko w przypadku stwierdzenia nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.). Istotny element skargi kasacyjnej stanowi także wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny - poza kwestią nieważności postępowania - rozpoznaje sprawę w granicach kasacji. Oznacza to, że Sąd ten bada sprawę tylko z punktu widzenia podstawy kasacyjnej zawartej w skardze kasacyjnej oraz może uwzględnić taką skargę tylko w ramach wniosku w niej zawartego o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przenosząc te ogólne rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna "T." Sp. z o.o. nie w pełni odpowiada warunkom określonym w art. 176 p.p.s.a. Spośród wymagań materialnych wymienionych w powołanym przepisie, skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie zawiera oznaczenie zaskarżonego orzeczenia oraz przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W skardze kasacyjnej nie określono natomiast, czy orzeczenie sądu pierwszej instancji zostało zaskarżone w całości czy w części oraz nie zawarto wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że zaskarża wyrok WSA w części "...w jakiej Sąd nie rozpoznał żądania strony w zakresie uchylenia zaskarżonej skargą z dn. 28 lutego 2006 r. decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dn. [...] grudnia 2005 r....". W związku z tym należy zauważyć, że wynikająca z art. 176 p.p.s.a., możliwość zaskarżenia wyroku "w części" dotyczy sytuacji, w której przedmiotem zaskarżenia są nie wszystkie spośród odrębnych rozstrzygnięć zawartych w tym wyroku, a nadto gdy ewentualne uchylenie wyroku w zaskarżonej części pozostanie bez wpływu na pozostałe (nieobjęte skargą kasacyjną) rozstrzygnięcia. Prawidłowe wskazanie zakresu zaskarżenia powinno zatem odnosić się do treści orzeczenia Sądu I instancji. Należy zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku nie rozstrzygnął o żądaniu strony dotyczącym uchylenia decyzji organu I instancji. Prowadzi to do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została skierowana przeciwko nie istniejącemu orzeczeniu, zaś zakresu zaskarżenia, w rozumieniu art. 176 p.p.s.a. w istocie nie wskazano. Dodatkowo podnieść należy, że skargę wnosi się na decyzję organu odwoławczego ( art. 52 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera przepisu, który umożliwiałby stronie domaganie się uchylenia także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wprawdzie z art. 135 p.p.s.a. wynika obowiązek stosowania przez sąd przewidzianych ustawą środków, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów (w tym decyzji) wydanych we wszystkich postępowania prowadzonych w granicach sprawy, ale tylko w sytuacji, gdy jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Ocena, czy taka potrzeba zachodzi należy do sądu administracyjnego. Sąd jest zobowiązany uchylić inne jeszcze, niż zaskarżony, akty administracyjne, gdy zajdą podstawy do zastosowania art. 135 p.p.s.a. Nie ma natomiast obowiązku odnoszenia się do wniosku strony o uchylenie decyzji organu I instancji, poprzez oddalenie skargi w tym zakresie, gdy takie podstawy nie zaistniały. Mając na uwadze sposób rozstrzygnięcia sprawy przez WSA, stwierdzić należy, że strona nie zgadzając się z nim mogła je zakwestionować, zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości. W skardze kasacyjnej nie zawarto również wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany, ograniczając się do żądania przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji w części dotyczącej "...uchylenia decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Warszawie...". Na podstawie tak sformułowanego wniosku nie sposób ustalić, w jakim zakresie zaskarżony wyrok ma być wyeliminowany. Jest to o tyle istotne, że jak wspomniano, skarga kasacyjna została wniesiona od nieistniejącego orzeczenia. Brak wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia (art.176 in fine p.p.s.a.), wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), uniemożliwia jej merytoryczne rozpoznanie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji autora skargi kasacyjnej ani wnioskować, czego strona skarżąca oczekuje. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. Skoro więc jej autor nie złożył jednoznacznego wniosku o uchylenie lub zmianę zaskarżonego wyroku, czego wymaga art. 176 p.p.s.a., to skarga kasacyjna pozbawiona została jednego ze swych podstawowych elementów. Skoro w skardze kasacyjnej nie wskazano jednoznacznie czy orzeczenie WSA jest zaskarżone w całości, czy w części oraz nie sformułowano prawidłowo wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany, to skarga ta jako nie zawierająca wszystkich elementów materialnych określonych w art. 176 p.p.s.a., była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 180 w związku z art.178 p.p.s.a.