III SA/Wr 253/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Asesor WSA Olga Białek Protokolant Monika Mikołajczyk po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi S. M. N. we W. w likwidacji na decyzję Wojewody z dnia[...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania A. G. z miejsca pobytu stałego oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia 15 lutego 2007 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy N. z dnia 8 grudnia 2006 r. orzekającą o odmowie wymeldowania A. G. z pobytu stałego w miejscowości T. nr [...] Z akt sprawy wynika, że w dniu 22 czerwca 2004r. Al. G. przekazała protokolarnie lokal mieszkalny w miejscowości T. [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "N. z/s we W. oraz że udzieliła jednocześnie Zarządowi tej Spółdzielni pełnomocnictwa do dysponowania tym lokalem na okres trzech lat. W dniu 11 grudnia 2004r. strona skarżąca złożyła wniosek do Urzędu Gminy w N. o wymeldowanie A. G. z przekazanego protokołem z dnia 22 czerwca 2004r. mieszkania. Decyzją nr [...] z dnia [...]., na podstawie art. 15 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz.U. Nr 139, poz. 993 z 2006r.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, Wójt Gminy w N. orzekł o wymeldowaniu A. G. z tego lokalu. Po rozpoznaniu złożonego przez A. G. odwołania od tej decyzji Wojewoda .i decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Uzasadniając swoją decyzję Wojewoda wskazał, że zamiarem strony było opuszczenie lokalu na okres 3 lat w związku z trudną sytuacją materialną. Rzeczą organu I instancji było więc ustalenie czy A. G. podjęła skuteczne środki na drodze prawnej w celu przywrócenia jej posiadania tego lokalu. Decyzja kasacyjna Wojewody stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 31 marca 2006r., wydanym w trybie uproszczonym, oddalił skargę. W związku z powyższym organ I instancji w dniu 18 sierpnia 2006r., na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz art. 104 kpa wydał decyzję, w której odmówił wymeldowania A. G. z miejsca pobytu stałego, z powodu braku zaistnienia przesłanki z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych w postaci braku zamiaru trwałego opuszczenia lokalu. Strona skarżąca nie godząc się z tym rozstrzygnięciem złożyła odwołanie do Wojewody, który decyzją z dnia [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wójta Gminy i ponownie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że ustalony przez organ I instancji stan faktyczny oparty został tylko na wyjaśnieniach ustanowionego przez A. G. pełnomocnika, co stanowi naruszenie przepisów art. 81 i 10§ 1 kpa. W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji uzyskał dodatkowe wyjaśnienia stron i po ich otrzymaniu poinformował strony o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Żadna ze stron nie zgłosiła jakichkolwiek wniosków ani zastrzeżeń do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Decyzją z dnia [...]. Wójt Gminy N. orzekł ponownie o odmowie wymeldowania A. G. z przedmiotowego lokalu, wskazując, że brak jest przesłanki zamiaru stałego opuszczenia lokalu. Niezadowolona z tego rozstrzygnięcia Spółdzielnia Mieszkaniowa "N. z/s we W. w likwidacji złożyła odwołanie do Wojewody, który decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda wskazał, że w pełni uzasadnione jest przyjęcie przez organ I instancji, że A. G. nigdy nie wyraziła zamiaru trwałego opuszczenia miejsca pobytu stałego. Podniósł jednocześnie, iż zameldowanie na pobyt czasowy ma miejsce wówczas, gdy zamiarem strony nadal pozostaje zamieszkiwanie w miejscu zameldowania stałego, dokąd strona ma zamiar powrócić po ustaniu okoliczności uzasadniających czasową zmianę adresu. Okoliczności dotyczące zamiaru stałego pobytu w miejscu zameldowania winny zaś znaleźć potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy. W ocenie organu odwoławczego treść pisma A. G. z dnia 19 kwietnia 2004r. skierowanego do Prezesa strony skarżącej pozwala przyjąć, że zamiarem strony było czasowe opuszczenie spornego lokalu, z uwagi na trudną sytuację finansową, zaś podpisanie protokołu zdawczo-odbiorczego było wynikiem wcześniejszych uzgodnień stron. Nie bez znaczenia – ocenie organu odwoławczego jest też okoliczność, że po wszczęciu postępowania w przedmiocie wymeldowania A. G. z przedmiotowego lokalu, podjęła ona starania na drodze prawnej do uzyskania ochrony w tym zakresie. Spółdzielnia Mieszkaniowa "N. złożyła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając rozstrzygnięciu Wojewody naruszenie przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz naruszenie przepisów art. 7, 77§ 1, 80 i 107§ 1 kpa. Uzasadniając te zarzuty wskazała, że odnośnie decyzji organu I instancji podtrzymuje złożone już w pismach procesowych w postępowaniu przed organami zarzuty argumenty i wnosi o ich uwzględnienie w postępowaniu wszczętym przed Sądem. W stosunku do decyzji Wojewody podniosła zarzut, iż przedstawiony w tej decyzji stan faktyczny jest sprzeczny z materiałem dowodowym i nie odzwierciedla rzeczywistego stanu rzeczy. W szczególności za dowolne uznała przyjęcie przez organy, że A. G. wystąpiła do sądu rejonowego o przejęcie władania spornego lokalu, czy też podjęła próby ugodowego załatwienia sprawy. Za dowolne uznała również skarżąca przyjęcie organów, że A. G. nie opuściła dobrowolnie spornego lokalu. Takie przyjęcie stoi – zdaniem strony skarżącej – w sprzeczności z treścią składanych przez A. G. oświadczeń, protokołu zdawczo-odbiorczego lokalu, a także pism strony skarżącej kierowanych do A.G. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że pozostaje poza sporem, że A. G. wobec utraty pracy nie dysponowała środkami na regulowanie należności czynszowych. Problem swojego zadłużenia próbowała rozwiązać udostępniając sporny lokal stronie skarżącej na okres 3 lat, w ciągu którego planowała uregulować powstałe zaległości czynszowe. Strona skarżąca na takie warunki przystała. Ze świadomością, że opuszcza lokal na 3 lata A. G. nie wyraziła zgody na jej wymeldowanie z tego mieszkania, a obowiązku meldunkowego dopełniła meldując się czasowo u rodziny. Podkreślił także, że A. G. nie wyraziła również zgody na rozwiązanie z nią umowy najmu przedmiotowego lokalu ani zmiany tej umowy na inną. Bez znaczenia jest też, zdaniem Wojewody, okoliczność, że zameldowanie w tym lokalu A. G. utrudnia stronie skarżącej skuteczne zarządzanie tym lokalem. Nic bowiem nie stało na przeszkodzie by strona skarżąca zawarła umowę najmu z innymi osobami na ten lokal, na czas na jaki A. G. powierzyła to mieszkanie Spółdzielni. Dopiero powzięcie przez A. G. wiedzy, że lokal ten został udostępniony osobom trzecim na czas nieokreślony spowodowało, że uznała ona te działania za godzące w jej prawa i podjęła kroki w celu odzyskania utraconego posiadania, a także cofnęła udzielone stronie skarżącej upoważnienie dotyczące trzyletniego dysponowania lokalem. W piśmie procesowym z dnia 30 listopada 2007r. A. G. poinformowała Sąd, że w dniu [....] Sąd Grodzki w G. nakazał stronie skarżącej by wydała jej sporny lokal w terminie 1 miesiąca od uprawomocnienia się wyroku. Fakt ten potwierdził na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej, który dodatkowo zarzucił, że przed organami działała za A. G. osoba, która nie przedłożyła stronie skarżącej pełnomocnictwa, a jeżeli nawet przedłożyła takie pełnomocnictwo przed organami, to nie wywołuje ono skutków w stosunku do strony skarżącej, która nie otrzymała takiego dokumentu nawet potwierdzonego za zgodność. Ma to – zdaniem strony skarżącej – znaczenie z sprawie, gdyż A. G. powołuje się na oświadczenia tej osoby i oświadczenia tego pełnomocnika są brane pod uwagę przy rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. Nr 139, poz. 993 ze zm.), który legł u podstaw merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Zgodnie z tym przepisem, źródłem powinności organu administracji dokonania czynności wymeldowania jest sam fakt opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu przez osobę podlegającą wymeldowaniu, nie ma znaczenia do dokonania tej czynności to czy strona posiadała i nawet aktualnie posiada, czy też utraciła uprawnienie do przebywania w tym miejscu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 października 2004 r., V SA 3089/03, LEX nr 16072; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2003 r., V SA 1398/02, LEX nr 159189). W świetle regulacji art. 15 ust. 2 powyższej ustawy, ustalenia w sprawie wymagało, czy zachodziły przesłanki konieczne do dokonania wymeldowania, a zatem, czy A. G. opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego na okres ponad 3 miesięcy i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca stałego pobytu, w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, jest spełniona, jeżeli opuszczenie to miało charakter trwały i jest dobrowolne (zob. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r., V SA 3169/00, LEX nr 50123). Rozważając kwestię opuszczenia przez A G lokalu zważyć trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśniał, iż za równoznaczną z opuszczeniem lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych należy uznać nie tylko dobrowolną zmianę miejsca pobytu, ale także sytuację, w której osoba dotychczas zameldowana została usunięta z lokalu i do niego nie dopuszczona, a nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2000 r., V SA 1424/99, LEX nr 79243; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r., V SA 3078/00, LEX nr 78937; wyrok NSA z dnia 17 marca 2003 r. V SA 2323/02, LEX nr 159183; wyrok NSA z dnia 25 października 2005 r., OSK 127/05, LEX nr 201437). W niniejszej sprawie bezspornym jest fakt niezamieszkiwania przez uczestniczkę postępowania w lokalu nr [...] w T. Kwestią wymagającą ustalenia było natomiast to, czy opuszczenie to było dobrowolne i trwałe, a więc czy mogłoby uzasadniać wymeldowanie uczestniczki postępowania z miejsca stałego pobytu. Zważyć jednak należy, iż poprzez pojęcie "opuszcza" na podstawie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego należy rozumieć, dobrowolne wyprowadzenie się z dotychczasowego miejsca pobytu stałego bez dopełnienia formalności meldunkowych, przy czym pojecie to zawiera w sobie element woli osoby, która w opuszczonym, przez siebie miejscu nie zamierza nadal przebywać. Zamiar ten należy natomiast rozumieć jako wolę skoncentrowania w innym miejscu swoich spraw życiowych, w tym założenia ośrodka osobistych i majątkowych interesów. Zważywszy na powyższe, w pierwszej kolejności należało, zatem wskazać, iż zgodnie z niekwestionowanymi zarówno przez uczestniczkę postępowania jak również przez stronę skarżącą uzgodnieniami, strona skarżąca przejęła protokolarnie sporny lokal od uczestniczki oraz otrzymała pełnomocnictwo do dysponowania tym lokalem jedynie na zamknięty trzyletni okres. Uczestniczka postępowania zaś opuściła i udostępniła stronie skarżącej sporny lokal, z uwagi na problemy finansowe uniemożliwiające jej regularne i terminowe uiszczanie opłat z tytułu czynszu za najem tegoż lokalu od strony skarżącej. Pokreślenia jednak wymaga, iż opuszczenie mieszkania nastąpiło jedynie na trzyletni okres, gwarantujący w ocenie uczestniczki, dostateczną poprawę jej sytuacji materialnej, a następnie umożliwiający jej swobodny powrót do lokalu. Zatem elementu dobrowolności opuszczenia spornego lokalu przez uczestniczkę postępowania – wbrew twierdzeniom strony skarżącej - można ewentualnie dopatrywać się w zakresie opuszczenia przez nią spornego lokalu jedynie na zamknięty, opiewający na trzy lata okres. Powyższe stanowisko potwierdzają kolejno działania uczestniczki, która to konsekwentnie nie wyraziła zgody na rozwiązanie, czy też na zmianę zawartej z nią przez stronę skarżącą umowy najmu spornego lokalu. Nie wyraziła również zgody na wymeldowanie jej z dotychczasowego miejsca stałego pobytu, dopełniając jedynie obowiązku meldunkowego poprzez czasowe zameldowanie się u rodziny w Ł. Uczestniczka postępowania wskazała bowiem, iż "z dniem 31 kwietnia 2004 r. wyprowadza się tymczasowo do domu matki i syna", zaś "utrzymanie meldunku w mieszkaniu gwarantuje jej powrót". Dlatego też nie sposób również przyjąć, iż uczestniczce postępowania w chwili opuszczania spornego lokalu towarzyszył zamiar stałego związania się z innym miejscem, czy też urządzenia w nim swojego centrum życiowego. Uczestniczka postępowania nie wyraziła, bowiem w żaden sposób chęci trwałego opuszczenia miejsca pobytu stałego. Podczas gdy strona skarżąca, wbrew niekwestionowanym uzgodnieniom poczynionym z uczestniczką postępowania, wynajęła sporny lokal osobom trzecim na czas nieokreślony, zamiast na zamknięty trzyletni okres. Nadto strona skarżąca podjęła działania zmierzające do wymeldowania uczestniczki postępowania ze spornego lokalu. W odpowiedzi na powyższe uczestniczka podjęła czynności zmierzające do ponownego zamieszkania w miejscu stałego pobytu, poczynając od cofnięcia upoważnienia dla Zarządu strony skarżącej w zakresie trzyletniego dysponowania spornym lokalem, żądania protokolarnego przejęcia lokalu od strony skarżącej, poprzez podjęcie prób ugodowego załatwienia sprawy, kończąc wreszcie na wystąpieniu na drogę sądową, celem opuszczenia, opróżnienia i wydania jej lokalu mieszkalnego przez stronę skarżącą. W konsekwencji zaś niniejszych działań wyrokiem Sądu Grodzkiego z dnia [...] r. strona skarżąca została zobowiązana do wydania uczestniczce postępowania spornego lokalu w terminie jednego miesiąca od uprawomocnienia się wyroku. Fakt ten, jak również inne okoliczności sprawy, w tym fakt kierowania przez uczestniczkę postępowania do strony skarżącej pism, mających na celu polubowne załatwienie sprawy, nie został przez stronę skarżącą zakwestionowany. W ocenie Sądu, zatem nie sposób przyjąć, iż organ odwoławczy, kierując się zasadą swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie polubownych prób załatwienia sprawy przez uczestniczkę postępowania za potwierdzone, znajdujące bezsprzecznie odzwierciedlenie w aktach sprawy, naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 80 kpa. Z treści bowiem art. 80 k.p.a wynika, iż przepis ten nie wyznacza organowi administracji publicznej merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego, co skłoniło doktrynę i orzecznictwo do wniosku, że statuuje on zasadę swobodnej oceny dowodów. Zasada ta polega zaś na tym, "by organ przy ustalaniu prawdy na podstawie materiału dowodowego nie był skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i mógł swobodnie, tj. zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w danej sprawie ustalić stan faktyczny" (E. Iserzon (w:) Komentarz IV, 1970, s. 155). Nadto z treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2000 r. sygn. akt V S.A 1701/99 wynika, iż "ustalenie charakteru i przyczyn opuszczenia lokalu nie jest wyłączone z właściwości orzekającego w sprawie meldunkowej organu administracji, który w ramach administracyjnego postępowania dowodowego uprawniony jest do samodzielnych ustaleń i ocen w tym zakresie". Mając powyższe na uwadze, podkreślić należy, iż uczestniczka postępowania nie tylko nie opuściła spornego lokalu dobrowolnie i na trwałe, lecz również jako osoba niedopuszczona przez stronę skarżącą do tegoż lokalu, skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu. Zatem bezsprzecznym jest, iż w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. nr 139, poz. 993 ze zm.), konieczne do wymeldowania jej z spornego lokalu, co też słusznie przyjęły organy administracyjne. Sąd doszedł również do przekonania, iż podniesiony przez stronę skarżącą zarzut w zakresie stwierdzenia, iż przed organami działała za uczestniczkę postępowania osoba, która nie przedłożyła jej pełnomocnictwa, co ma znaczenie w sprawie, gdyż uczestniczka ta powołuje się na oświadczenia tej osoby i oświadczenia tego pełnomocnika są brane pod uwagę przy rozstrzygnięciu, jest zarzutem bezzasadnym. Wskazać, bowiem należy, iż skutki procesowe nienależytego umocowania mogą prowadzić do pominięcia jedynie tych czynności, które nie zostały przez mocodawcę potwierdzone. Skutki zaś nienależytego umocowania pełnomocnika nie następują automatycznie. Uchybienie to jest usuwalne i w tym celu Sąd wyznacza określony termin, mający charakter terminu sądowego, do zatwierdzenia czynności pełnomocnika przez mocodawcę. W judykaturze przyjmuje się, że takie potwierdzenie czynności może nastąpić również w postępowaniu odwoławczym i wówczas wyłączona jest możliwość przyjęcia nieważności postępowania na tej podstawie, że pełnomocnik nie był należycie reprezentowany (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 20 grudnia 1968 r. III CZP 93/68 - OSNCP 1969, z. 7-8, poz. 129 oraz uchwałę z dnia 18 września 1992 r. III CZP 112/92 - OSNCP 1993, z. 5, poz. 75). Zatem wobec potwierdzenia przez uczestniczkę postępowania wszystkich czynności procesowych W. P. –co zresztą sama podniosła strona skarżąca wskazując, że "uczestniczka powołuje się na oświadczenia tej osoby"- nie sposób przyjąć, że postępowanie administracyjne zostało dotknięte nieważnością. Wskazać również należy, iż w postępowaniu przed tutejszym Sądem uczestniczka postępowania była także reprezentowana przez pełnomocnika w osobie W. P. (pełnomocnictwo w aktach sprawy). Z tych też względów - skoro zarzuty skargi okazały się chybione, a wnioski w niej zawarte bezzasadne – skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.