II OSK 577/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 531/07 w sprawie ze skargi Spółki Wodno-Ściekowej "[...]" z siedzibą w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia świadczenia pieniężnego od firmy [...] za rok 2006 z tytułu odnoszonych korzyści za korzystanie z urządzeń wodnych służących do odprowadzania wód opadowych i roztopowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza od Spółki Wodno-Ściekowej "[...]" z siedzibą w J. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy kwotę 350 (słownie: trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] lipca 2007 r. uchylającą decyzję organu I instancji, ustalającą od firmy "[...]" Sp. z o.o. w J. na rzecz Spółki Wodno-Ściekowej "[...]" w J. świadczenie pieniężne za rok 2006 w kwocie 1146,32 zł z tytułu odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Do wydania tych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym. Spółka Wodno-Ściekowa "[...]" w J. wystąpiła do Starosty Jaworskiego o ustalenie na podstawie art. 171 ust. 2 prawa wodnego kwot świadczenia pieniężnego należnego wnioskującej Spółce w roku 2006 od właścicieli nieruchomości, którzy nie są członkami Spółki a odnoszą korzyści z tytułu używania urządzeń do odprowadzania wód opadowych i roztopowych z terenu ich nieruchomości do kanału "[...]" a następnie do rzeki N. S.. Rozpoznający sprawę organ ustalił, że wody roztopowe i opadowe z terenów należących do firmy "[...]" również są odprowadzane do miejskiej kanalizacji deszczowej, której eksploatacją w imieniu gminy zajmuje się utworzona na podstawie art. 165 ust. 1 prawa wodnego, Spółka Wodno-Ściekowa "[...]". Zgodnie z art. 171 prawa wodnego jeżeli osoby fizyczne lub prawne niebędące członkami spółki wodnej odnoszą korzyści z urządzeń spółki lub przyczyniają się do zanieczyszczania wody, dla której ochrony spółka została utworzona, obowiązane są do ponoszenia świadczeń na rzecz spółki. Wysokość i rodzaj tych świadczeń ustala, w drodze decyzji, starosta. Na podstawie tego przepisu Starosta Jaworski, decyzją z dnia [...] maja 2007 r. ustalił na rzecz Spółki Wodno-Ściekowej "[...]" od firmy "[...]" świadczenie pieniężne za 2006 r. w kwocie 1146,32 zł, wskazując, że wymienioną kwotę należy wpłacić na konto Spółki w terminie 14 dni od uprawomocnienia się decyzji. Wysokość świadczenia ustalono jako iloczyn stawki ustalonej uchwałą Walnego Zgromadzenia Członków Spółki (4 grosze za 1 m2) i powierzchni nieruchomości należącej do firmy "[...]" (28.658 m2). Od wymienionej decyzji firma "[...]" Sp. z o.o. w J. wniosła odwołanie, zarzucając, iż organ błędnie ustalił, że cała należąca do niej nieruchomość jest odwadniana urządzeniami należącymi do Spółki "[...]". Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy uznał, iż dokonanie oceny prawidłowości decyzji organu I instancji uniemożliwia brak materiału dowodowego, na podstawie którego organ ten ustalił obszar nieruchomości, z której odprowadzane są wody opadowe i roztopowe. W ocenie Kolegium wyjaśnienia wymaga kwestia, czy wyliczając świadczenia z tytułu korzystania z urządzeń Spółki organ winien uwzględnić te obszary, z których odprowadzane są wody opadowe i roztopowe, czy też cały obszar pozostający we władaniu poszczególnych użytkowników sieci odprowadzającej te wody. Wskazano przy tym, że zgodnie z definicją określoną w art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c/ prawa wodnego za ścieki uważa się również "wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów". W tej sytuacji – zdaniem Kolegium – wątpliwości budzi prawidłowość przyjęcia powierzchni nieruchomości objętych działalnością Spółki oraz zachodzi konieczność wyjaśnienia według jakiego kryterium wielkości te ustalono i czy wyliczone na rzecz Spółki "[...]" opłaty są proporcjonalne do korzyści odnoszonych przez podmioty korzystające z urządzeń Spółki. Zdaniem SKO dla ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy niezbędne jest przeprowadzenie przez Spółkę "[...]" szczegółowej inwentaryzacji terenów pozostających w użytkowaniu strony skarżącej celem jednoznacznego określenia powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, z której wody opadowe i roztopowe odprowadzane są do urządzeń Spółki. Wymienioną ostatnio decyzję zaskarżyła Spółka Wodno-Ściekowa "[...]", wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca zakwestionowała ustalenie organu odwoławczego, iż brak było podstaw do wyliczenia spornego świadczenia. Podała, że powierzchnie gruntów, z których odprowadzane są wody opadowe i roztopowe, ustalane były na podstawie dostarczonego Spółce wykazu sporządzonego w oparciu o wypis z rejestru gruntów oraz mapy zasadniczej z naniesionym przebiegiem sieci kanalizacji deszczowej. Uchylając zaskarżoną decyzję podanym na wstępie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania w dwóch instancjach. Przyjmując takie rozstrzygnięcie organ odwoławczy winien uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. i wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. Zdaniem WSA warunku tego nie spełniła zaskarżona decyzja, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy nie wykazało, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części. Z dołączonej do skargi mapy sytuacyjno-wysokościowej, obejmującej działki o numerach: [...],[...] i [...], wynika, że na działkach tych znajduje się kanalizacja deszczowa wraz ze studniami rewizyjnymi, kratkami ściekowymi, a na działce 40/9 ponadto przykanalik deszczowy i separator. Z mapki tej wynika ponadto, że kanalizacja deszczowa znajdująca się na działkach [...],[...] i [...], połączona jest z kanalizacją deszczową znajdującą się na innych działkach, w tym w szczególności na działce oznaczonej nazwą "Kuziennicza", a więc pod ulicą, przy której ma siedzibę Spółka "[...]". Jest zatem wysoce prawdopodobne, że – tak jak twierdzi strona skarżąca – na działkach o numerach: [...],[...] i [...] znajdują się urządzenia kanalizacji deszczowej, które są połączone z urządzeniami Spółki Wodno-Ściekowej "[...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że jeżeli na działkach o numerach: [...],[...] i [...] znajdują się urządzenia kanalizacji deszczowej, które są przyłączone do urządzeń Spółki "[...]", to należy przyjąć, że w sprawie tej zachodzą okoliczności z art. 171 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne. Za prawidłowe uznał też Sąd I instancji stanowisko skarżącej, że dla wyliczenia świadczenia pieniężnego z tytułu odnoszonych korzyści za korzystanie z urządzeń wodnych służących do odprowadzania wód opadowych i roztopowych od członków Spółki i innych podmiotów nie ma znaczenia rodzaj odprowadzanej wody (zanieczyszczona lub nie zanieczyszczona), rodzaj powierzchni, z jakiej jest odprowadzana woda opadowa, a także ilość odprowadzanej wody, ponieważ dla ustalenia przedmiotowego świadczenia liczy się jedynie fakt odprowadzania przez podmioty ze swoich nieruchomości wszelkich wód opadowych i roztopowych do miejskiej kanalizacji deszczowej. Odprowadzane do kanalizacji deszczowej wody opadowe lub roztopowe nie muszą być ściekami w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c/ ustawy – Prawo wodne, a zatem nie jest w rozpatrywanej sprawie konieczne ustalanie okoliczności wymaganych tym przepisem. Tak więc wymagania, jakie w związku z tym przepisem organ odwoławczy nakładał na organ I instancji, były zbędne, gdyż w rozpatrywanej sprawie chodzi jedynie o odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, a nie ścieków. Zauważyć ponadto należy, że tak szczegółowe wymagania, jakie nakazuje spełnić organ II instancji, spowodowałyby, iż przedmiotowa opłata byłaby znacznie wyższa od przyjętej w realiach niniejszej sprawy. Jej wyliczenie w sposób nakazany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wymagałoby dużych nakładów i musiałoby być prowadzone w zindywidualizowany sposób w stosunku do każdej nieruchomości. Spełnienie takich wymagań byłoby uzasadnione tylko w sytuacji, gdyby chodziło o odprowadzanie ścieków. Tymczasem przyjęte w realiach tej sprawy zasady są – zdaniem WSA – wystarczające do wyliczenia opłaty związanej z odprowadzaniem wód opadowych oraz roztopowych (a nie ścieków) i nie wymagają szczególnych nakładów, pozwalając na ich wyliczenie w stosunkowo niedużej kwocie (4 gr za 1 m2). Sąd stwierdził przy tym, że jeżeli przedmiotowe działki posiadają urządzenia kanalizacji deszczowej, to trudno zakładać, że nie obejmują one całej powierzchni tych działek. Nie jest też możliwe szczegółowe wyliczenie, jaka ilość wody może być odprowadzana z danej działki, gdyż nie wiadomo, jakie będą opady i w jakiej ilości spadną na konkretną powierzchnię. Uznając więc, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7, 8, 77, 80, 107 § 3 i art. 138 § 2 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. Wymieniony wyrok zaskarżyło w całości Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło: – naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., polegające na przyjęciu, że decyzję objętą wyrokiem wydano z naruszeniem przepisów art. 7, 8, 77, 80, 107 § 3 i art. 138 § 2 k.p.a.; – naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 171 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 1 lit. c/ ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), przez błędne ich zastosowanie. Skarżące Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku, oddalenie skargi względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem postępowania w rozpoznawanej sprawie jest wysokość świadczenia pieniężnego przysługującego Spółce Wodno-Ściekowej "[...]" od firmy "[...]", na podstawie przepisu art. 171 prawa wodnego, z tytułu korzystania przez tę firmę z urządzeń Spółki do odprowadzania z terenu własnej nieruchomości wód opadowych i roztopowych. Wody takie mogą być ściekami w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy – Prawo wodne, lecz mogą również nie zaliczać się do ścieków w rozumieniu tej ustawowej definicji. Z przepisu art. 171 prawa wodnego wynika, iż przepis ten daje podstawę do żądania przez Spółkę wodną odpowiedniego świadczenia pieniężnego w dwóch sytuacjach: po pierwsze, gdy podmiot niebędący członkiem Spółki odnosi korzyści z urządzeń tej Spółki i, po drugie, gdy przyczynia się do zanieczyszczania wody, dla której ochrony Spółka została utworzona. Tylko w tej drugiej sytuacji, gdy dochodzi do zanieczyszczania wód ściekami, istotny jest fakt odprowadzania wód opadowych i roztopowych uznawanych za ścieki w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c/ prawa wodnego. W pierwszej sytuacji korzystanie z urządzeń Spółki może polegać na odprowadzaniu z nieruchomości za pośrednictwem urządzeń spółki wód, które nie muszą stanowić ścieków. Skarga kasacyjna zasadnie więc zarzuciła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu naruszył przepis art. 171 prawa wodnego wyrażając pogląd, iż dla jego zastosowania zbędne jest ustalenie okoliczności wskazanych w art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c/ tej ustawy a istotna jest tylko ogólna wielkość nieruchomości Spółki "[...]" ustalona na podstawie ewidencji gruntów. Należy mieć na względzie, że Spółka Wodno-Ściekowa "[...]" może żądać zapłaty za rzeczywiste odwodnienie terenu innego podmiotu niebędącego jej członkiem, to jest – przede wszystkim – z utwardzonych powierzchni, gdyż z powierzchni nieutwardzonych wody opadowe i roztopowe z zasady wsiąkają do gruntu. Konieczne jest więc w sprawie szczegółowe ustalenie powierzchni należącej do spółki "[...]", która jest odwadniana przez Spółkę "[...]". Kwestia ta nie została dotychczas – wbrew stanowisku Sądu I instancji – wystarczająco wyjaśniona. Kwestionując zasadność uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny oparł się przy tym na niestanowczych, hipotetycznych stwierdzeniach: "... jest zatem wysoce prawdopodobne", "trudno zakładać, że (urządzenia) nie obejmują całej działki". Stwierdzenia tego rodzaju nie mogą być podstawą do dokonywania ustaleń stanu faktycznego sprawy, gdyż ustalenia takie muszą mieć stanowcze oparcie w należycie zgromadzonym materiale dowodowym. Organ odwoławczy trafnie więc uznał, że stan faktyczny sprawy nie został dotychczas wyjaśniony i prawidłowo ustalony a postępowanie dowodowe należy ponowić przynajmniej w znacznej części. Stwierdzenie takiego stanu dawało organowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 k.p.a.). W ten sposób zostanie też zachowana zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.. Trafny jest więc zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., przez uznanie, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 138 § 2 k.p.a. i że organ ten nie miał podstaw do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Z tych względów na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.