I OSK 591/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie NSA: Jan Paweł Tarno (spr.) Jolanta Sikorska Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 987/07 w sprawie ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od M. F. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 7 grudnia 2007 r., II SA/Łd 987/07 stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o przyznaniu zasiłku stałego M. F. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach: Decyzją z [...] maja 2006 roku, wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Łodzi, Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia Łódź - [...] zmienił decyzję przyznającą M. F. zasiłek stały od miesiąca maja 2004 roku na czas nieokreślony, ograniczając czasookres przyznania zasiłku stałego do miesiąca sierpnia 2004 roku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z [...] lipca 2006 roku, utrzymało w mocy powyższą decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z 7 grudnia 2006 roku (sygn. akt II SA/Łd 728/06), uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z [...] maja 2006 roku. W pisemnych motywach wyroku Sąd zauważył, że skarżący spełnia przesłanki, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, ponieważ jest osobą o orzeczonym znacznym stopniu niepełnosprawności, niezdolną do podjęcia zatrudnienia, a zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia przez organy administracji publicznej była jedynie kwestia wysokości uzyskiwanego przez niego dochodu, która rzutowała na wysokość zasiłku stałego. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika natomiast, że decyzją z [...] kwietnia 2006 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło wcześniejszą decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z [...] lutego 2006 roku w sprawie przyznania uprawnień do pobierania zasiłku stałego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2006 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, ograniczono skarżącemu czasookres przyznania zasiłku stałego do miesiąca sierpnia 2004 r. W uzasadnieniu podniesiono, że brak współdziałania ze strony skarżącego (brak zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania), uniemożliwienie zgromadzenia materiału dowodowego w całości, co w konsekwencji wpłynęło na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podczas kilkukrotnych prób przeprowadzenia wywiadu środowiskowego skarżący był nieobecny w miejscu zamieszkania, a w dniu [...] maja 2006 roku złożył oświadczenie, w którym kategorycznie stwierdził, że nie wyraża zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania. Dokonując wykładni przepisu § 2 ust. 3 rozporządzenia w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że ustawodawca dopuszcza możliwość przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. W przypadku zaś szczególnym, jaki niewątpliwe występuje w rozpoznawanej sprawie, gdy o przyznanie świadczenia ubiega się osoba, do której mają zastosowanie przepisy ustawy z 19 sierpnia 1994 roku o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. Nr 111, poz. 535 ze zm.) i nie można ze względu na stan jej zdrowia, uzyskać podczas wywiadu wymaganych informacji lub dokumentów, o których mowa w § 7, pracownik socjalny odnotowuje ten fakt w kwestionariuszu wywiadu (§ 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia). Z akt sprawy wynika natomiast, że pomimo wysiłków podejmowanych przez pracowników organu pomocy społecznej nie udało się przeprowadzić rodzinnego wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącego. Zdaniem WSA w Łodzi, gromadząc materiał dowodowy na potrzeby postępowania pracownicy socjalni, mając świadomość oraz wiedzę uzyskaną w ramach innych toczących się równolegle postępowań, że skarżący jest osobą posiadającą trwały i znaczny stopień niepełnosprawności orzeczony z powodu choroby psychicznej, skoro kategorycznie odmówił on przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu swego zamieszkania, mogli - stosownie do treści art. 50 § 1 k.p.a. - wezwać skarżącego do złożenia wyjaśnień w siedzibie organu. Brak w aktach sprawy kwestionariusza wywiadu, w którym powinna znaleźć się adnotacja pracownika organu pomocy społecznej o niewyrażeniu przez skarżącego zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu jego zamieszkania i niepodjęcie przez pracowników socjalnych jakiejkolwiek innej próby (np. przeprowadzenie wywiadu wśród sąsiadów skarżącego) ustalenia rzeczywistej sytuacji materialnej, osobistej i rodzinnej skarżącego upoważniało do stwierdzenia, że wydając zaskarżone decyzje organy administracji publicznej naruszyły obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę prawdy materialnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. oraz art. 50 § 1, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta Łodzi, decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2007 roku, wydaną na podstawie art. 104 k.p.a., art. 163 k.p.a., art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 4, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 roku w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, zmienił decyzję własną z [...] maja 2004 roku, przyznającą M. F. zasiłek stały od maja 2004 roku na czas nieokreślony w części dotyczącej czasookresu w ten sposób, że ograniczył świadczenie do miesiąca sierpnia 2004 roku. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w dniach [...] i [...] marca 2007 roku pracownicy socjalni udali się do miejsca zamieszkania strony celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Ponieważ nie udało się nawiązać kontaktu ze stroną, pracownicy przeprowadzili rozmowy z sąsiadami. W toku tych rozmów ustalono, iż M. F. mieszka sam i prawdopodobnie posiada źródło dochodu w postaci środków uzyskiwanych ze zbierania surowców wtórnych oraz handlu na targowisku. Sąsiedzi poinformowali również, iż we wtorki i piątki, w godzinach przedpołudniowych widują M. F. handlującego na targowisku - pracownik socjalny, który [...] marca 2007 roku udał się we wskazane miejsce nie potwierdził tej informacji. Ponadto [...] marca 2007 roku wysłano do strony wezwanie do umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania poprzez obecność pod wskazanym adresem od [...] do [...] marca 2007 roku. W dniu [...] marca 2007 r. M. F. złożył oświadczenie o braku zgody na przeprowadzanie jakichkolwiek czynności w miejscu jego zamieszkania. W dniu [...] marca 2007 roku wezwano go do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu w dniach [...] lub [...] marca 2007 roku. Mimo wcześniej deklarowanej gotowości do osobistego stawiennictwa strona nie stawiła się we wskazanych terminach. Zatem, pomimo podjęcia wszystkich czynności sugerowanych w uzasadnieniu wyroku WSA w Łodzi, w związku z brakiem współpracy strony, organ nie jest wstanie przeprowadzić wywiadu środowiskowego i uzyskać informacji niezbędnych do kontynuacji świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2007 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 1 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. - Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z [...] kwietnia 2007 r. Zdaniem organu administracji II instancji, mimo podejmowanych prób przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, taki wywiad z winy strony nie został przeprowadzony. Organ I instancji w pełni zastosował się do zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 7 grudnia 2006 r. i podejmował różne działania w celu ustalenia sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej strony. Z uwagi na odmowę przeprowadzenia wywiadu organ I instancji, zgodnie z brzmieniem art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, prawidłowo ograniczył pomoc w formie zasiłku stałego. Postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji i przesłanki rozstrzygnięcia są zgodne z treścią art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu swego wyroku stwierdził, że pośród przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w art. 156 § 1 pkt 2 ustawodawca wymienił wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przez wydanie decyzji bez podstawy prawnej należy rozumieć decyzję wydaną w sytuacji, w której nie ma przepisu prawnego, umocowującego administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 725). Zasiłek stały jest świadczeniem pieniężnym z pomocy społecznej, które może być przyznane: pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej albo pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej). W myśl art. 163 k.p.a. organ administracji może bez zgody strony uchylić lub zmienić decyzję na mocy której strona nabyła prawo, o ile przewidują to przepisy szczególne. W ustawie o pomocy społecznej ustawodawca przewidział taką możliwość w art. 106 ust. 5, gdzie w sposób wyczerpujący uregulował przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji na niekorzyść strony bez jej zgody. W myśl tego przepisu zmiana lub uchylenie na niekorzyść strony decyzji o przyznaniu pomocy społecznej możliwa jest wyłącznie w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależytego świadczenia. Decyzję w tym przedmiocie można także zmienić lub uchylić w przypadku marnotrawienia środków z pomocy społecznej, braku współdziałania z pracownikiem socjalnym (art. 11 ustawy o pomocy społecznej), stwierdzenia dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu, a sytuacją majątkową osoby (art. 12 ustawy o pomocy społecznej) oraz odmowy złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym (art. 107 ust. 5 w związku z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej). Przepisy powyższe nie zostały wymienione w podstawach prawnych i uzasadnieniach decyzji organów administracji publicznej I i II instancji. O ile sam brak powołania się przez organy administracji na przepisy właściwe w sprawie lub powołanie przepisów niewłaściwych, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi samodzielnej przesłanki do uznania, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, o tyle oparcie rozstrzygnięcia o przesłankę, której nie przewidują przepisy prawa takie stwierdzenie uzasadnia. Analiza ustawy o pomocy społecznej nie pozostawia wątpliwości, iż przesłanką do zmiany lub uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia nie może być sam fakt braku współpracy strony z organami administracji publicznej w przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Okoliczności, które przywołują organy administracji w treści decyzji ograniczających zasiłek stały dla M. F. do miesiąca sierpnia 2004 roku, nie dają podstawy do zmiany decyzji o przyznaniu zasiłku stałego, albowiem nie mieszczą się w katalogu przesłanek zmiany decyzji na niekorzyść strony ustanowionym w treści art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązany był stwierdzić, iż przyznane skarżącemu prawo do świadczenia z pomocy społecznej zostało ograniczone bez podstawy prawnej. Nie można się także zgodzić z organami administracji, co do przeprowadzenia wszystkich czynności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Skarżący rzeczywiście nie współpracuje z organami administracji publicznej i uniemożliwia im przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w swoim mieszkaniu. Wywiadu środowiskowego nie można jednakże rozumieć wąsko jako przesłuchania strony postępowania w miejscu jej zamieszkania. Jest to bowiem sposób zebrania informacji o osobie w jej środowisku. Do ustalenia sytuacji rodzinnej, majątkowej i dochodowej skarżącego, choć pomocne, nie są konieczne obecność i współdziałanie strony. Dostrzec wprawdzie można pewne próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w sposób odmienny od przyjętej praktyki odbierania oświadczeń od strony postępowania w miejscu jej zamieszkania, a mianowicie przez zasięgnięcie informacji od sąsiadów skarżącego i udanie się w miejsce jego potencjalnej pracy, to wydaje się jednakże, że próby te były zbyt nieśmiałe, a pracownicy organu administracji I instancji po napotkaniu pierwszej poważnej przeszkody zaprzestali dalszych działań. Nieobecność skarżącego na targowisku w dniu, w którym udał się tam pracownik socjalny nie oznacza przecież, że w ogóle nie prowadzi on tam działalności, a jedynie, że nie było go tam w tym dniu. Rozpytanie innych sprzedawców oraz zasięgnięcie informacji u administratora targowiska, zdaniem Sądu, pozwoliłoby zweryfikować informacje uzyskane od sąsiadów skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 7 grudnia 2006 roku wskazał, aby w celu przeprowadzenia wywiadu wezwać skarżącego do siedziby organu. W rozpoznawanej sprawie wezwanie takie wprawdzie zostało skarżącemu wysłane, brakuje jednakże dowodu jego doręczenia. Nie można zatem twierdzić, iż zostało ono doręczone skarżącemu przed wyznaczonym terminem stawienia się w siedzibie organu administracji. W art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej przewidziano możliwość domagania się przez pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad środowiskowy od osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Z możliwości tej organy administracji zrezygnowały, narażając się tym samym na zarzut braku wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego w sprawie (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi reprezentowane przez radcę prawnego zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 1 ustawy z 25 1ipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż kontrola legalności decyzji administracyjnych, wydawanych w oparciu o obowiązujące normy prawa i zgodnie ze wskazaniami i oceną prawną wyrażoną uprzednio w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego, daje podstawę do kontroli dowolnej i tym samym wykraczającej poza granice określone tą normą, 2) art. 141 § 4 w związku art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej oraz brak wyraźnych wskazań co do dalszego postępowania, 3) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że decyzja ostateczna i decyzja ją poprzedzająca były wydane bez podstawy prawnej, bowiem podstawa prawna istnieje, a co najwyżej organy administracji dokonały błędnej jej wykładni, która to jednak korespondowała z oceną prawną wyrażoną uprzednio przez sąd administracyjny w prawomocnym wyroku, 4) art. 153 w zw. z art. 134 i art. 135 p.p.s.a., bowiem zarówno Sąd, jak i organy administracji są związane oceną prawną i wskazaniami i co do dalszego postępowania, a te zostały wyrażone w prawomocnym wyroku z 7 grudnia 2006 roku, sygn. II SA/Łd 728/06, zaś podjęte obecnie rozstrzygnięcie odbiega w sposób zasadniczy od oceny prawnej i wskazań uprzednio przedstawionych. Wskazując na te wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono m. in., że pogląd wyrażony przez Sąd I instancji jest błędny, co uzasadnia wniesienie środka odwoławczego. Oczywistym jest, że wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej stanowi, że decyzja taka jest obarczona wadą szczególną, co uzasadnia wyeliminowanie jej z obrotu prawnego w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym przypadku taka sytuacja nie ma miejsca, bowiem norma prawa dająca podstawę do wydania decyzji administracyjnej zmieniającej bądź uchylającej uprzednio wydaną decyzję istnieje, a jest nią art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej w związku z art. 14 tej ustawy i art. 163 k.p.a. Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej, ma miejsce w istocie swej wtedy, gdy nie ma normy prawa materialnego, która to dawałaby podstawę do wydania takiej decyzji, jak słusznie wskazuje w uzasadnieniu swego wyroku Sąd I instancji. Jeżeli Sąd ten wskazuje konkretną normę prawa materialnego, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, to nie może skutecznie wywodzić, że decyzje administracyjne zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Nawet gdyby przyjąć, że taka sytuacja miała miejsce, to wadliwa wykładnia norm prawa, nie daje w żaden sposób, jak wskazuje utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych i poglądy doktryny, podstaw do stwierdzenia nieważności wydanych decyzji administracyjnych. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane w wyniku ponownego postępowania administracyjnego, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 grudnia 2006 roku, II SA/Łd 728/06, uchylił uprzednio wydane decyzje w tej sprawie. Podkreślić należy, że ocena prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 p.p.s.a ). Jeżeli sąd administracyjny rozpatrując skargę T. F. na decyzje administracyjne w 2006 roku nie dopatrzył się wad szczególnych, a wydane w 2007 roku decyzje były przecież konsekwencją ponownego przeprowadzenia postępowania z uwzględnieniem wskazań i oceny prawnej wyrażonej w wyroku z 2006 r. to Sąd I instancji nie mógł bez naruszenia normy zawartej w art. 153 p.p.s.a. wydać wyroku, którym to orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnych. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej zarówno, gdy dotyczy przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sadowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych w innych sprawach (J. P. Tarno; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz; Warszawa 2008, LexisNexis. s. 381 ). III. Nie jest spornym, iż Sąd I instancji opisanym powyżej wyrokiem uwzględnił skargę M. F., co w konsekwencji stanowi, że ma w takim przypadku zastosowanie norma zawarta W art. 141 § 4 p.p.s.a., a w szczególności jej zdanie 2. Zgodnie z tą normą, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie są jednoznaczne i pozostają nadto w sprzeczności z własnym poglądem o wydaniu decyzji bez podstawy. Jeżeli wydano decyzje bez podstawy prawnej, to należy wskazać, że koniecznym jest umorzenie postępowania administracyjnego, albo należy wskazać normę prawa materialnego, która to uzasadniałaby prowadzenie dalsze postępowania skoro Sąd I instancji stwierdza cyt. "Przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy organy administracji winny dążyć do ustalenia sytuacji rodzinnej, majątkowej i dochodowej skarżącego przy użyciu wszystkich dostępnych środków dowodowych, w tym przewidzianych w ustawie o pomocy społecznej, pamiętając jednakże, iż brak współpracy ze strony skarżącego nie zwalnia organu administracji z obowiązku ustalenia przesłanek zmiany decyzji o przyznaniu pomocy społecznej". Pogląd, iż organy administracji nie podjęły wszystkich czynności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jest poglądem dowolnym i nie przystającym do zebranego materiału dowodowego, zwłaszcza, że nawet dla Sądu oczywistym jest, że M. F. nie współpracuje z organem administracji publicznej i uniemożliwia im przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Sąd I instancji formułując pogląd, że organ administracji winien "rozpytać innych sprzedawców oraz zasięgnąć informacji u administratora targowiska", zdaje się nie zwracać uwagi, że w ten sposób istota prowadzonego postępowania, jak i samej regulacji zawartej w ustawie o pomocy społecznej ulega zniweczeniu. Równie dobrze należałoby stwierdzić, że organy administracji, nie powinny ograniczać swego postępowania do tego targowiska, lecz, również innych, aby próby przeprowadzenia wywiadu, bądź zebrania materiału dowodowego nie były nieśmiałe. Zatem zarówno ocena prawna, jak i wskazania, co do dalszego postępowania, wyrażone w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego, winny być jednoznaczne, tak aby nie budziły one żadnej wątpliwości. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uprzednio wydał już prawomocny wyrok w przedmiotowej sprawie, to nie sposób przyjąć, iż nie dokonał pełnej oceny legalności decyzji administracyjnych zgodnie z art. 134 i art. 135 p.p.s.a., a zatem trudno byłoby wyrażać pogląd, że istnieje możliwość tak diametralnie odmiennej oceny decyzji administracyjnych wydanych w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w są trafne. Nie ulega wątpliwości, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez niewłaściwe jego zastosowanie. Przepis ten stanowi, że "sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: (...) 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach". Sąd ten przyjął, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja zostały wydane bez podstawy prawnej. Jest to błędna ocena, ponieważ decyzje te mają podstawę prawną w uregulowaniu zawartym w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 163 k.p.a. Ten pierwszy przepis stanowi, że "Decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody". Nie ulega zatem wątpliwości, że decyzję o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej można zmienić lub uchylić także w przypadku współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie NSA, nieuzasadniona racjonalnymi przyczynami odmowa wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w mieszkaniu strony ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej lub korzystającej z takiego świadczenia jest brakiem współdziałania z pracownikiem socjalnym, o którym mowa w art. 11 ust. 2 – por. np. wyrok z 28 sierpnia 2007 r., I OSK 1801/06. Reasumując stwierdzić należy, że niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez Sąd I instancji polegało na stwierdzeniu nieważności zaskarżonych decyzji, mimo że nie wystąpiła żadna z przyczyn wskazanych w art. 156 k.p.a. Sąd I instancji uchybił także art. 153 p.p.s.a. nie stosując się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Łodzi z 7 grudnia 2006 roku, II SA/Łd 728/06. W wyroku tym mianowicie stwierdzono jedynie naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i ta ocena prawna wiązała Sąd I instancji, kiedy rozpoznawał sprawę ponownie. Związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu przytoczonego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Nie mógł więc WSA w Łodzi rozpoznając sprawę powtórnie twierdzić, że zaskarżone decyzje są dotknięte wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., jeżeli nie wykazał, że doszło do 1) zmiany ustawy (stanu prawnego sprawy), 2) zmiany (już po wydaniu pierwszego orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych sprawy, 3) do wzruszenia tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie, a także, 4) jeżeli po wydaniu tego orzeczenia zapadła uchwała składu poszerzonego NSA, w której sformułowano odmienną ocenę prawną. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, przepisy, którym uchybił Sąd I instancji mają charakter przepisów prawa materialnego, mimo że zostały one zamieszczone w aktach normatywnych o charakterze procesowym. Świadczy o tym fakt, że nie określają one trybu postępowania w sprawie, lecz stanowią podstawę prawną rozstrzygnięcia, zawartego w zaskarżonym wyroku. Z tych względów i biorąc pod uwagę, że w postępowaniu kasacyjnym nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także fakt, że okoliczność braku współpracy skarżącego, M. F. z pracownikiem socjalnym została przyjęta w zaskarżonym wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że stan majątkowy, w jakim znajduje się skarżący wypełnia znamiona szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w przytoczonym przepisie.