II OSK 934/08

Sygn. akt II OSK 93408 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 czerwca 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki ( spr. ) Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" Sp. z o.o. w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 446/07 w sprawie ze skarg Rady Dzielnicy M. w Zabrzu oraz "[...]" Sp. z o.o. w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, 2. zasądza na rzecz "[...]" Sp. z o.o. w Z. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach kwotę 350 (słownie: trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 446/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Rady Dzielnicy Mikulczyce w Zabrzu oraz "[...]" Sp. z o.o. w Zabrzu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] marca 2007 r., zn. [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] na wniosek inwestora [...] w Bytomiu Prezydent Miasta Zabrze ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia obejmującego instalację do termokatalitycznego przetwarzania odpadów z tworzyw sztucznych, zlokalizowaną przy ul. [...] w Z., na działce nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła pismem z dnia 15 grudnia 2006 r. Rada Dzielnicy Mikulczyce w Zabrzu, wyrażając niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r., zn. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach umorzyło postępowanie odwoławcze podając w uzasadnieniu decyzji, iż wnoszącej odwołanie Radzie Dzielnicy Mikulczyce w Zabrzu nie przysługuje przymiot strony. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny winien być skonkretyzowany w normie prawa materialnego. Żaden jednak przepis ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) nie daje radzie dzielnicy przymiotu strony, nie ma ona zatem interesu prawnego w postępowaniu w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] marca 2007 r. skargi do sądu administracyjnego wniosły: Rada Dzielnicy Mikulczyce oraz Spółka z o.o. "[...]" w Z.. Rada Dzielnicy Mikulczyce zarzuciła obrazę przepisów art. 46a ust. 4 pkt 1, art. 52 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) poprzez błędną interpretację oraz naruszenie art. 50 § 1 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. poprzez niezastosowanie w związku z uznaniem, że skarżąca nie może być stroną postępowania. Spółka "[...]" zarzuciła obrazę przepisów art. 50 § 1 k.p.a. i art. 52 ust. 1 pkt 3 Prawa ochrony środowiska i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o ich oddalenie. Zarządzeniem z dnia 13 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach obie skargi połączył celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 grudnia 2007 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w myśl art. 127 § 1 i 2 w zw. z art. 128 k.p.a. jedynie strona, niezadowolona z decyzji wydanej przez organ I instancji, może wnieść odwołanie do organu administracji publicznej działającego jako organ drugoinstancyjny. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd I instancji podkreślił, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie, pomimo swych twierdzeń, jakoby decyzja organu I instancji dotyczyła jego praw i obowiązków, w rzeczywistości nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., powinno prowadzić do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Zabrze wniosła Rada Dzielnicy Mikulczyce w Zabrzu, która nie posiada interesu prawnego zezwalającego na uznanie go za stronę prowadzonego postępowania. Sąd wskazał, że rada, jako organ jednostki pomocniczej gminy, nie jest podmiotem praw i obowiązków ustanowionych w prawie materialnym i nie przysługuje jej przymiot strony postępowania administracyjnego. Jednostka pomocnicza gminy nie jest także organizacją społeczną w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a., a zatem nie może skutecznie domagać się przyznania jej statusu podmiotu na prawach strony na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd wskazał, że brak regulacji w ustawie o samorządzie gminnym przyznającej sołectwom, dzielnicom bądź osiedlom prawo do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym na zasadach ustalonych dla organizacji społecznych przez k.p.a., wyłącza możliwość przyznania tym jednostkom pomocniczym gminy pozycji podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym. Ponadto Sąd zauważył, że Rada Dzielnicy odwołała się nie od decyzji organu "zewnętrznego" w stosunku do struktury samorządowej lecz od decyzji Prezydenta Miasta Zabrze stanowiącego organ wykonawczy tej samej gminy, której dzielnica jest jednostką pomocniczą. Tym samym zaskarżyła decyzję wydaną przez tę samą jednostkę samorządu terytorialnego, której stanowi część składową, co dodatkowo przesądza o niedopuszczalności wniesionego odwołania. Z powyższych przyczyn Sąd skargę oddalił. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniesionej przez Spółkę "[...]" zarzucono obrazę przepisów postępowania – tj. art. 50 § 1 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego – art. 52 ust. 1 pkt 3 i 55 Prawa ochrony środowiska poprzez jego niezastosowanie i wniesiono o uchylenie wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Zabrze z dnia 1 grudnia 2006 r., względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Pełnomocnik Spółki z o.o. "[...]" wnosząc o rozstrzygnięcie sprawy na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, prosi o wzięcie pod uwagę na podstawie art. 134 § 1 w zw. z art. 193 ww. ustawy z urzędu wszelkich możliwych uchybień w toku postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono ponadto, że Sąd, po połączeniu spraw ze skargi Spółki "[...]" oraz Rady Dzielnicy Mikulczyce, rozpoznając skargi w uzasadnieniu wyroku ustosunkował się jedynie do zagadnienia braku przymiotu strony odwołującej się – Rady Dzielnicy Mikulczyce, pominął natomiast zupełnie zarzuty podniesione w skardze Spółki, a tym samym nie wskazał dlaczego nie uwzględnił zarzutów skarżącej Spółki dotyczących uchybień proceduralnych i prawnomaterialnych, które miały miejsce przy wydawaniu przez Prezydenta Miasta Zabrze decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowego, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., chociaż w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach, w którym zapadł zaskarżony wyrok faktycznie nie rozpoznano skargi Spółki z o.o. "[...]", pomimo że została wniesiona w terminie, nie zawierała żadnych braków formalnych i została należycie opłacona. W takiej sytuacji w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało naruszone konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) powyżej wymienionej Spółki, chociaż naruszenie tego prawa nie jest wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. jako przesłanka nieważności postępowania sądowego. Prawo do sądu w rozumieniu przepisów art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w istocie polega na prawie każdego "do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd". Zaskarżony wyrok w zasadzie pozbawiony jest tych wszystkich elementów, chociaż formalnie został wydany w sprawie ze skargi Spółki z o.o. "[...]", jednak jego rozstrzygnięcie oddalające "skargę", nie wiadomo czy dotyczy skargi ww. Spółki, czy też Rady Dzielnicy Mikulczyce w Zabrzu, która też wniosła skargę w tej sprawie. Na stronie 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku mówi się, że "przedmiotowe skargi zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługują na uwzględnienie", natomiast na stronie 9 – "Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji". W komparycji zaskarżonego wyroku mówi się również o rozpoznaniu "sprawy ze skargi" (liczba pojedyncza) chociaż dalej wymienia się oba podmioty, które wniosły skargi. Całość uzasadnienia zaskarżonego wyroku odnosi się wyłącznie do skargi Rady Dzielnicy Mikulczyce w Zabrzu. Natomiast skardze Spółki z o.o. "[...]" oraz podniesionym tam zarzutom w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie poświęcono ani jednego zdania! Sąd I instancji najwyraźniej zapomniał, że orzeka w sprawie, w której wniesiono dwie skargi. Zaskarżony wyrok z uwagi na swoje mankamenty nie można uznać, że mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Strona wnosząca skargę kasacyjną podnosi w niej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zarządzeniem z dnia 13 czerwca 2007 r. połączył sprawy ze skarg: Rady Dzielnicy Mikulczyce i "[...]" Sp. z o.o. celem łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, jednak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustosunkował się jedynie do zagadnienia braku przymiotu strony odwołującej się Rady Dzielnicy Mikulczyce w Zabrzu. Pominął natomiast całkowicie zarzuty podniesione przez skarżącą "[...]" Sp. z o.o., nie wyjaśniając w uzasadnieniu wyroku dlaczego ich nie uwzględnił. Te same co w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 50 k.p.a.) i prawa materialnego (art. 52 ust. 1 pkt 3 i art. 55 ustawy – Prawo ochrony środowiska) zostały podniesione również w skardze kasacyjnej. W świetle powyżej omówionych okoliczności sprawy skargę kasacyjną należało uznać za uzasadnioną, chociaż w innych okolicznościach nie zasługiwałaby na uwzględnienie z uwagi na brzmienie art. 183 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny wziął z urzędu pod uwagę, że zaskarżonym wyrokiem faktycznie naruszono prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) strony wnoszącej skargę kasacyjną, co należało potraktować jako przesłankę nieważności postępowania wynikającą z Konstytucji, będącej najwyższym prawem RP (art. 8 ust. 1 Konstytucji). Naruszenie przepisu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP jest tak poważnym naruszeniem podstawowych praw i wolności, że nie sposób odmówić mu tej samej wagi, którą przyznał ustawodawca przesłankom nieważności postępowania określonym w art. 183 § 2 p.p.s.a. Należy przypomnieć też, że art. 45 ust. 1 Konstytucji RP stanowi powtórzenie art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r. i ratyfikowanej przez Polskę (Dz. U. 1993, Nr 61, poz. 284 ze zm.). Przepis art. 45 ust. 1 Konstytucji, pomimo że jego naruszenie nie zostało uwzględnione w art. 183 § 2 p.p.s.a., z uwagi na okoliczności rozpoznawanej sprawy, powinien zdaniem składu orzekającego w tej sprawie, mieć bezpośrednie zastosowanie na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Oddalenie skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, byłoby nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego i prawem każdego do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez sąd, poza tym można by również mieć uzasadnione obawy, czy takie rozstrzygnięcie nie naruszałoby innych przepisów Konstytucji RP, jak np. art. 77 ust. 2, art. 176 ust. 1 i art. 184. Należy zdać sobie sprawę, że w niniejszym przypadku skarżąca Spółka aby zrealizować swoje konstytucyjne prawo do rozpatrzenia sprawy przez sąd, musiała wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uiścić stosowny wpis, następnie opłatę kancelaryjną za sporządzenie uzasadnienia wyroku aby mogła wnieść skargę kasacyjną, którą musiała należycie opłacić (wpis od skargi kasacyjnej) poza tym poniosła koszty sporządzenia skargi kasacyjnej przez pełnomocnika. Chyba nie ma wątpliwości, że w tym przypadku realizacja prawa do sądu, narusza standardy demokratycznego państwa prawnego, co wymagało odpowiedniej reakcji sądu kasacyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.