II OSK 486/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia NSA Jerzy Stankowski Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Op 468/07 w sprawie ze skargi [...] S.A. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na wprowadzenia do środowiska substancji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 7 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Op 468/07 po rozpoznaniu skargi [...] S.A. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] lutego 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2006 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty Powiatowego w Brzegu z dnia [...] czerwca 2003 r. udzielającej skarżącej pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji Ciepłowni Rejonowej K-202 w Brzegu położonej przy ulicy [...] jak też ustalającej czas obowiązywania pozwolenia na dzień do 31 grudnia 2005 r.- uchylił obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu. O stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji wystąpił z własnej inicjatywy organ, który ją wydał, to jest Starosta Powiatowy w Brzegu, wskazując, że na jaw wyszły nowe okoliczności oraz nowe dowody istniejące w dacie wydawania pozwolenia, z których wynika, że wnioskodawca nie posiadał tytułu prawnego do instalacji w chwili wydawania decyzji, co w ocenie Starosty uzasadnia zastosowanie art. 156 ( 1 pkt 2 i pkt 7 Kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu stwierdziło nieważność kwestionowanej decyzji Starosty Powiatowego w Brzegu na podstawie art. 156 ( 1 pkt 7 kpa w związku z art. 11 ustawy - Prawo ochrony środowiska stwierdzając, że skoro wnioskująca o pozwolenie na emisję strona jako podmiot prowadzący instalację w rozumieniu art. 3 pkt 31 tej ustawy nie legitymowała się tytułem prawnym do tej instalacji, a więc nie mogła być adresatem decyzji w myśl art. 184 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, to wystąpiła przesłanka uprawniająca do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. O ponowne rozpoznanie sprawy wystąpiła [...] S.A. w O. kwestionując uznanie, że naruszony został art. 184 ( 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, jak też iż zaistniała przesłanka z art. 156 ( 1 pkt 7 kpa w zw. z art. 11 ustawy - Prawo ochrony środowiska, bowiem brak jest przepisu, który uzależniałby wydanie decyzji o dopuszczalnej emisji od posiadania przez wnioskodawcę tytułu prawnego do instalacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy swoją pierwotną decyzję podtrzymując stanowisko, że wydanie decyzji kwestionowanej nastąpiło na rzecz nieuprawnionego podmiotu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniosła [...] S.A. w O. podnosząc, że wydano zaskarżoną decyzję bez dokonania wykładni art. 184 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał skargę za zasadną, wydaną z naruszeniem art. 156 ( 1 pkt 7 kpa w zw. z art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska /Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627 ze zm./ oraz art. 184 ust. 1 tej ustawy a także przepisami o postępowaniu administracyjnym. Sąd wywiódł w uzasadnieniu wyroku, że kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia jest, w związku z treścią art. 11 ww. ustawy stanowiącego, że decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna, wyjaśnienie, czy art. 184 ust. 1, w związku z art. 3 ust. 13 tej ustawy, ma charakter przepisu dotyczącego ochrony środowiska. Po przeprowadzeniu obszernej analizy przedmiotu, Sąd skonstatował, że wyjaśnienia w sprawie, w związku z treścią art. 184 ust. 1 stanowiącego, że decyzję wydaje się na wniosek prowadzącego instalację, którym jest właściciel lub zakład albo podmiot władający instalacją lub zakładem na podstawie innego tytułu prawnego /art. 3 pkt 31/ wymaga, czy do chwili rozstrzygnięcia sporu pomiędzy właścicielem instalacji i wnioskodawcą przez sąd powszechny, "skarżący nie dysponował innym tytułem prawnym w postaci chociażby posiadania w chwili wydawania decyzji Starosty Brzeskiego’. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu reprezentowane przez radcę prawnego, zarzucając naruszenie: 1/ prawa materialnego, to jest art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonych decyzji, poprzez jego błędną wykładnię, 2/ przepisu postępowania mającego wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa, wobec uchylenia zaskarżonych decyzji przy stwierdzeniu naruszenia art. 107 ( 3 kpa w zw. z art. 80 kpa bez analizy, czy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy/. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wywodzi się, że wszelkie okoliczności dotyczące rozstrzygnięcia zostały przez organ właściwie zbadane i poddane gruntownej analizie a więc w tej sytuacji zaskarżony wyrok jest nieprawidłowy, nakazujący organowi dokonanie czynności, które już wcześniej dokonał. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Skarga kasacyjna od powyższego wyroku wniesiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu zasadza się na zarzutach: naruszenia prawa materialnego - art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonych decyzji, poprzez jego błędną wykładnię oraz przepisu postępowania mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa, wobec uchylenia zaskarżonych decyzji pomimo, iż nie zostało wywiedzione, że wady procesowe /naruszenie art. 107 ( 3 kpa w zw. z art. 80 kpa/ mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie faktycznie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarte zostały obszerne wywody odnoszące się do regulacji art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska w zakresie obowiązującym w czasie orzekania w postępowaniu administracyjnym o nieważności kwestionowanej decyzji, której przedmiotem jest ustalenie dla wnioskodawcy dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń do środowiska, jednakże zasadniczym problemem, decydującym o tym, czy zaistniała przesłanka nieważności było to, czy podmiot wnioskujący o wydanie tej decyzji musiał legitymować się tytułem prawnym do instalacji, użytkowanie której powodowało emisję szkodliwych substancji do środowiska. Brak bowiem takiego tytułu został zarzucony stronie w zaskarżonej decyzji, jako uzasadniający przyjęcie, że w sprawie ma zastosowanie art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska. W zaskarżonej decyzji jednoznacznie przyjęto, że skoro wnioskująca o pozwolenie na emisję strona jako podmiot prowadzący instalację w rozumieniu art. 3 pkt 31 tej ustawy nie legitymowała się tytułem prawnym do tej instalacji, a więc nie mogła być adresatem decyzji w myśl art. 184 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, to wystąpiła przesłanka uprawniająca do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Z tym poglądem nie można się w żadnym razie zgodzić. Zasadą wynikającą z ustawy - Prawo ochrony środowiska, jak to słusznie podnosi się w skardze kasacyjnej jest, że przedmiotową decyzję, kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym, wydaje się na wniosek i na rzecz pomiotu "prowadzącego instalację", od którego ustawa nie wymaga legitymowania się tytułem prawnym do tej instalacji w dacie występowania z wnioskiem a następnie w dacie rozstrzygania sprawy wszczętej tym wnioskiem. Przepis art. 184 ust. 1 ww. ustawy decyduje o tym, że decyzję wydaje się na wniosek prowadzącego instalację, przy czy "prowadzący instalację" to podmiot, który włada instalacją w znaczeniu faktycznym, zaś w znaczeniu prawnym, jej posiadacz i bez względu na to, jaki charakter ma posiadanie instalacji. Jeżeli zatem nie jest w sprawie sporne, że wnioskujący o wydanie decyzji podmiot był tym, który w rozumieniu art. 184 ust. 1 Prawa ochrony środowiska był prowadzącym instalację, to oczywiście nie można skutecznie twierdzić, że zaistniały warunki do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, w tym również wynikające z art. 11 Prawa ochrony środowiska. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.