II SA/Gl 797/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2007 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [..], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Wojewody S. na rzecz skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania [...] złotych. Pismem z dnia [...] roku pełnomocnik skarżącej [...] Sp. z o.o. w W., skierowanym do Wydziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej Urzędu Miasta C., dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji urządzeń bezobsługowej stacji bazowej małej mocy (do [...] W) na dachu budynku usługowego przy ul. [...] w C. Jako podstawę prawną zgłoszenia powołano art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3b ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 roku, nr 156, poz. 1118 z zm.). W zgłoszeniu podano także, że w związku z projektowaną mocą promieniowania stacji – mniej niż [...] W – stacja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz nie kwalifikuje się do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku. Na stację – jak wynika z opisu zamieszczonego w przedmiotowym zgłoszeniu składają się anteny rozsiewcze [...] i anteny radiolinii umieszczone na maszcie rurowym, urządzenia elektryczne i sterująco-transmisyjne stacji ([...]) ustawione na stalowym ruszcie, zasilane elektrycznie [...] V z sieci wewnętrznej budynku. Decyzją nr [...] z dnia [...] roku, Prezydent Miasta C., powołując się na art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane, wniósł sprzeciw wobec powyższego zgłoszenia. W uzasadnieniu organ stwierdził, że z dołączonych do zgłoszenia: opisu i rysunków wynika, iż przedmiotem robót jest wykonanie na dachu budynku konstrukcji stalowej o wysokości [...] m i mocowanie do niej anten oraz stalowego rusztu w celu zainstalowania w nim urządzeń i szaf. Zdaniem organu wykonanie masztów antenowych na obiektach budowlanych stanowi rozbudowę lub nadbudowę obiektu budowlanego, a więc wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W takim przypadku wymagane jest także uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto organ orzekający powołał się na informacje posiadane z urzędu, a dotyczące uzyskania przez inwestora dla tej samej inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jej realizację z czego można wnosić, że projektowany maszt będzie służył instalacji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca Spółka wniosła o jej uchylenie ze względu na naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 1, art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 b i c, art. 3 pkt 6, art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, art. 7, 77 i 107 kpa oraz art. 2 Konstytucji RP. W ocenie skarżącej zgłoszone przez nią roboty budowlane mieszczą się w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego jako "instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych", natomiast zgłoszenie powyższej inwestycji nastąpiło z uwagi na wysokość instalowanego urządzenia (powyżej [...] m) – stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 3b. Spółka wyraziła pogląd, że roboty budowlane polegające na wykonaniu stacji bazowej, a obejmujące montaż konstrukcji wspornej (w tym rusztu stalowego), anten i innych elementów niezbędnych do zainstalowania i funkcjonowania stacji na istniejącym obiekcie mieszczą się w pojęciu, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. Brak podstaw do podziału elementów stacji bazowej na odrębne części i podania tych części odmiennym regulacjom prawnym. W tym zakresie skarżąca przytoczyła orzeczenia sądów administracyjnych oraz decyzję Wojewody M. z dnia [...] roku. Skarżąca podkreśliła, że zgłoszeniem objęto stację małej mocy (do [...] W), natomiast starania o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, dotyczą przyszłych, nie objętych zgłoszeniem zamierzeń skarżącej oraz wskazała na niekonsekwencję organu I instancji, który prawomocną decyzją nr [...] z dnia [...] roku umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla tego samego zamierzenia budowlanego (na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wojewoda S. zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwołał się do stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (bez podania danych identyfikujących) i uznał, że wykonanie konstrukcji stalowej o wysokości [...] metra (masztu) na istniejącym obiekcie budowlanym oraz ustawienie szafy z urządzeniami wymaga uzyskania pozwolenia na budowę w trybie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Natomiast mocowanie do konstrukcji wsporczej anten podlega co najwyżej obowiązkowi zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 1 pkt 3c Prawa budowlanego (w przypadku instalacji zaliczonych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach oraz kolejnych pismach procesowych skarżąca Spółka podtrzymała zarzuty odwołania i wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucono, że zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 litera b i c Prawa budowlanego, art. 3 pkt 3 i art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 7, 77 i 107 § 1 i § 3 kpa. W obszernej argumentacji uzasadniono zaliczenie planowanej inwestycji do robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. Zaznaczono, że inwestycja ta wymagała zgłoszenia jedynie z uwagi na jej wysokość (ponad [...] m). Przedstawiono także historyczną analizę orzecznictwa sądów administracyjnych, wskazując przy tym na zmiany w przepisach ustawy – Prawo ochrony środowiska i ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podając, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada interpretacji prawnej w sprawie budowy stacji bazowych telefonii komórkowej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą organ odwoławczy podziela. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. nr 153, poz. 1269). Z powyższej zasady wynika, że sąd rozpoznający skargę na akt administracyjny (tu decyzję) dokonuje jego oceny mając na uwadze wyłącznie stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia aktu (wydania decyzji), jak i stan sprawy istniejący na ten dzień, a wynikający z akt administracyjnych. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm., dalej ppsa). Dodać przy tym należy, iż sąd nie jest władny do zastępowania organów administracji publicznej w rozstrzygnięciu spraw administracyjnych. Mając na uwadze powyższe reguły Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie oraz że jej argumentacja jest poprawna. Stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) pozwolenia na budowę nie wymagały roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Roboty takie podlegały zgłoszeniu w dwóch wypadkach określonych w art. 30 ust. 1 pkt 3b (wysokość urządzeń przekraczająca [...] metry) i w art. 30 ust. 1 pkt 3c (urządzenia zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – rozp. Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku). Analiza art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 b i c Prawa budowlanego musi prowadzić do wniosku, że instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych nigdy nie wymaga pozwolenia na budowę. Kwestią prawną od której zależało rozstrzygnięcie niniejszej sprawy było więc udzielenie odpowiedzi na pytanie czy zgłoszone roboty budowlane polegające na instalowaniu na istniejącym obiekcie budowlanym konstrukcji wsporczej (masztu) anten i szafy z urządzeniami objęte są zwolnieniem od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. W tym zakresie – skład orzekający – nie podziela poglądu organów orzekających, które dokonały podziału stacji bazowej telefonii komórkowej na poszczególne elementy i przyjęły, że nie stanowią one części składowej urządzenia technicznego, które ma zostać zamontowane, a w konsekwencji te poszczególne elementy podlegają odrębnym reżimom prawnym. Prawo budowlane nie przewiduje możliwości formalnego podziału zamierzenia inwestycyjnego i stosowania do tak wydzielonych części odmiennych przepisów prawa, dotyczących pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Odnotować należy, iż "instalowanie", które jest "montowaniem urządzenia technicznego" (Słownik języka polskiego pod redakcją prof. S. Dubisza, tom II, Wydawnictwo Naukowe PWN W-wa 2003, s. 1221) może polegać zarówno na przyłączeniu różnych elementów w jedną całość użytkową, umożliwiającą wykorzystanie konstrukcji zgodnie z jej przeznaczeniem, jak i zamontowaniu całej konstrukcji na jakimś obiekcie budowlanym. W świetle art. 29 ust. 2 pkt 15, jak i art. 30 ust. 1 pkt 3 b i c brak racjonalnego uzasadnienia, aby ze względu na wielkość czy konstrukcje masztu lub skrzyni wyłączać je, co do zasady z trybu zgłoszeniowego. Urządzenie techniczne stanowi bowiem jedną całość i zalicza się do niego wszystkie elementy składające się na to urządzenie, innymi słowy jest to zespół elementów służących jednemu celowi. Oznacza to, że budowa masztu wraz z konstrukcją wsporczą dla anten radiokomunikacyjnych oraz szafy z urządzeniami technicznym stanowi jedną całość. Pogląd taki jest akceptowany i prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 maja 2007 roku – sygn. akt VII SA/Łd 325/07; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 września 2007 roku – sygn. akt II SA/Gl 328/07; wyrok WSA w Opolu – sygn. akt II SA/Op 393/07). W związku z powyższym nie można podzielić poglądu organów orzekających o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowego urządzenia, a w konsekwencji uznać za zgodne z prawem wniesienie sprzeciwu. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy są rozważania organów obu instancji w kwestii ewentualnego zaliczenia planowanej inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska. Zgodnie bowiem z treścią zgłoszenia, które rozpoczęło niniejszą sprawę, zgłoszone urządzenie nie jest zaliczone do takich przedsięwzięć ze względu na przewidywaną moc (do [...] W). Jeżeli organ miał w tej mierze wątpliwość, to przed wydaniem decyzji winien był wydać postanowienie w przedmiocie ewentualnego uzupełnienia zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 2. Za niedopuszczalne należy uznać umieszczanie w decyzji (a uzasadnienie jest częścią decyzji) rozważań opartych jedynie na domniemaniach i przypuszczeniach. W świetle powyższych rozważań należy uznać, że zamierzenie budowlane skarżącej podlegało zwolnieniu z uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 15), a z uwagi na jego parametry wymagało zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 3b). Wniesienie sprzeciwu wobec tego zamierzenia nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach prawa. Orzekając ponownie w sprawie organy administracji publicznej winny uwzględnić fakt, że termin przewidziany art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest terminem materialnym, który już upłynął w sprawie, co oznacza brak kompetencji tych organów do dalszego prowadzenia postępowania rozpoczętego zgłoszeniem z dnia [...]roku. Mając całość wyżej przedstawionych rozważań na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a, art. 135, art. 152 i 200 ppsa, orzeczono jak w sentencji. SW