II SA/Gl 626/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2007 r. sprawy ze skargi H. P. i J. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nabycie z mocy prawa nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz otrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Pismem z dnia [...] r. H. i J. małżonkowie P. zwrócili się do Gminy Z. z propozycją sprzedaży na rzecz Gminy działki zajętej pod urządzenie drogi, która zgodnie z treścią księgi wieczystej stanowi ich własność. Ustalone zostało, że przedmiotem jest działka oznaczona numerem [...]. Zgodnie z wpisami ujawnionymi w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Z., nieruchomość położona przy ul. [...] w Z. składa się z działek oznaczonych numerami [...] i [...], wykorzystywanymi jako podwórze, budynki i droga. Właścicielem tej nieruchomości od roku [...] był H. K., który nabył ją na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...]r. Następnie umową z dnia [...]r. nieruchomość wpisana do KW [...], stanowiąca podwórze, budynki i drogę, została sprzedana małżonkom P., którzy ujawnili swoje prawo [...]r. W odpowiedzi na wniosek skarżących Prezydent Miasta poinformował, że w pierwszej kolejności zbadane zostaną przesłanki do nabycia nieruchomości przez gminę w trybie zasiedzenia lub na podstawie przepisów szczególnych, a w następnej kolejności możliwość wykupu działki. W dalszej kolejności gmina zwróciła się do Wojewody [...] o wydanie decyzji na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.), zwanej dalej ustawą. O fakcie tym, jak również o skutkach ewentualnej decyzji Wojewody, poinformowano strony. Decyzją z dnia [...]r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...]r. przez Gminę Z. własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] o pow. [...] m2, ujawnionej w KW [...] SR w Z., stanowiącej na dzień [...]r. własność H. K. a na podstawie umowy z [...]r. wpisanej na rzecz H. i J. P. Jako podstawa prawna podany został przepis art. 73 ust. 1 i 3 powołanej wyżej ustawy. Decyzja ta stała się ostateczna [...]r. W następnej kolejności Prezydent Miasta Z., decyzją z dnia [...]r. nr [...], umorzył postępowanie w sprawie ustalenie i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy, odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości, złożony od dnia 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Wniosek złożony przez małżonków P. nie pochodzi od osób uprawnionych do uzyskania odszkodowania. Odszkodowanie za utraconą własność przysługuje wyłącznie właścicielowi działki. Skoro Gmina Z. stała się właścicielem działki nr [...] z dniem [...]r., to wnioskodawcy nie mogli nabyć prawa własności tej działki od osoby już tym prawem nie dysponującej. Rozporządzenie działką dokonane przez H. K. po [...]r. było zatem bezskuteczne. Skoro H. i J. P. nie dysponują prawem własności do działki, to nie są stroną postępowania i ze względu na brak materialnoprawnych podstaw do wydania decyzji, postępowanie podlegało umorzeniu, jako bezprzedmiotowe. W złożonym odwołaniu skarżący wnieśli o uchylenie decyzji i przeprowadzenie postępowania w sprawie. Podnieśli, że zgodnie z prawem nabyli nieruchomość w sposób legalny i są jej właścicielami, opłacają również podatki od całej nieruchomości. Wszystkie prawa zbyte przez H. K. z dniem [...]r. przeszły na ich rzecz. Wyrazili zdziwienie, że część ich nieruchomości stała się własnością gminy, co uważają za bezprawne. Podkreślili, że w ich przekonaniu przysługuje im odszkodowanie. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Podniósł, że ustalenie i wypłata odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które z mocy prawa z dniem [...] r. przeszły na własność Skarbu Państwa lub gminy, następuje na rzecz osób, których pozbawiono prawa własności, w oparciu o stan faktyczny i prawny nieruchomości na dzień [...]r. Po tym dniu utracili oni bowiem tytuł prawny do nieruchomości. W niniejszej sprawie prawo własności działki w dniu [...]r. przysługiwało H. K. On zatem, jako osoba, która utraciła prawo własności ma prawo do odszkodowania. Wnioskodawcy takiego uprawnienia nie posiadają. Wyjaśniono również, że odjęcie prawa własności nie było bezprawne, albowiem nastąpiło na podstawie przepisu rangi ustawowej. Natomiast zwrot nadpłaconego podatku od nieruchomości może być dochodzony w odrębnym trybie. W skardze do sądu administracyjnego H. i J. P. wnieśli o uchylenie decyzji. Wskazali, że są właścicielami działki zgodnie z aktem notarialnym i wypisem z księgi wieczystej. Przepis art. 548 k.c. przewiduje, że z chwilą wydania rzeczy sprzedanej korzyści i ciężary związane z rzeczą przechodzą na kupującego, co w ich przekonaniu winno zostać uwzględnione. Skarżący powołali się nadto na art. 5 kodeksu cywilnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko i argumentację wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: W ocenie orzekającego Sądu wydane decyzje nie są zgodne z prawem, albowiem zostały wydane z naruszeniem art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną poprzez jego wadliwą interpretację. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że przedmiotowa działka zajęta jest pod drogę publiczną i na podstawie art. 73 ust. 1 powołanej ustawy z dniem [...]r. przeszła na własność Gminy Z. Nie budzi zatem wątpliwości, że zgodnie z zasadami prawa cywilnego, umowa zawarta [...]r. między H. K. a skarżącymi był bezskuteczna w części, w jakiej odnosiła się do przeniesienia prawa własności działki zajętej pod drogę i stanowiącej już wówczas z mocy prawa własność gminy. W tym zakresie stanowisko organów należy uznać za prawidłowe. Oczywisty w tej sytuacji jest wniosek, że skarżący na podstawie umowy zawartej [...]r. nie stali się właścicielami działki [...]. Skarżącym zaś należy wyjaśnić, że wywłaszczenie nieruchomości zajętych pod drogę miało miejsce w drodze ustawy, co odpowiada standardom konstytucyjnym. Standardem konstytucyjnym jest jednak również pełna ekwiwalentność aktu wywłaszczenia, co wprost stanowi art. 21 Konstytucji. Interpretacja art. 73 ustawy winna być w przekonaniu Sądu dokonana z uwzględnieniem tej zasady. Kwestią istotną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest rozważenie, jakiego kręgu podmiotów dotyczy art. 73 ust. 4 ustawy, w szczególności czy może on mieć zastosowanie do osób znajdujących się w takiej sytuacji faktycznej i prawnej jak skarżący. Problem związany jest zatem z wykładnią art. 73 ust. 4 w tym w szczególności terminu "właściciel", za pomocą którego ustawodawca krąg ten wyznaczył. Zgodnie z brzmieniem art. 73 ust. 4 ustawy, odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane na wniosek właściciela złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Termin "właściciel" jest terminem języka prawnego i prawniczego. Dyrektywy interpretacyjne związane z językiem zalecają, aby w przypadku terminu o ustalonym rozumieniu w języku fachowym, w tym prawniczym, przyjmować fachowe (prawnicze) rozumienie terminu. Zastosowanie tej reguły w niniejszym przypadku nie prowadzi jednak do sensownego rozumienia normy. Od dnia 1 stycznia 2001 r., który otwiera okres do składania wniosków przez właścicieli, z mocy prawa właścicielem działek zajętych pod drogi jest już Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Okoliczność ta, przy językowym podejściu zmusza do przyjęcia, że wniosek o ustalenie odszkodowania winien zostać złożony przez Skarb Państwa lub gminę, albowiem tym podmiotom przysługuje prawo własności. Jeżeli przez właściciela rozumieć zatem wyłącznie podmioty, którym przysługuje prawo własności, to za pomocą wykładni językowej nie da się uzasadnić, że wniosek ten powinien pochodzić od "poprzedniego właściciela". Takie rozumienie przepisu art. 73 ust. 4 jest dopiero wynikiem wykładni funkcjonalnej i celowościowej. Niewątpliwie przepis ten odnosi się do instytucji odszkodowania, której zadaniem jest rekompensata uszczerbku majątkowego. Jeżeli zatem uwzględnić cel instytucji odszkodowania, wówczas można uzasadnić, że "właściciel" w rozumieniu art. 73 ust. 4 to nie "aktualny dysponent prawa własności" lecz dysponent poprzedni, ten, który poniósł szkodę, doznał uszczerbku majątkowego. W tym kontekście wymaga rozważenia, czy prawo do takiej rekompensaty mogą mieć osoby, których prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej w wyniku ważnej umowy sprzedaży. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz.U. z 2001 roku, Nr 124, poz. 1361 z późn. zm.), księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości; domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej wpisane jest zgodnie z rzeczywistym stanem, prawnym, a prawo wykreślone nie istnieje. W razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych – art. 5 ustawy). Przepis ten, jak i inne przepisy ustawy o księgach wieczystych i hipotece (vide: art. 3 i 4) chronią nabycie prawa osoby ujawnionej w księdze wieczystej, bez względu na to czy była ona rzeczywiście uprawniona. Skutkiem instytucji rękojmi wiary ksiąg wieczystych jest, że dopóki w księdze wieczystej nieruchomości zajętej pod drogę nie zostanie ujawnione przejście nieruchomości na własność Skarbu Państwa lub gminy na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody, dopóty możliwe jest zbycie takiej nieruchomości przez właściciela wpisanego w dziale II księgi. Podstawą do ujawnienia w księgach prawa własności Skarbu Państwa lub gminy do nieruchomości zajętych pod drogi jest decyzja Wojewody. Ustawodawca odroczył termin składania wniosków o wypłatę odszkodowania, dając uwłaszczonym podmiotom czas na ujawnienie swoich praw. Zasada równości wszystkich uczestników obrotu prawnego wymaga, aby w równym stopniu ponosili oni ryzyko i ciężary związane ze swoimi działaniami i posiadanymi prawami. Osoby nabywające nieruchomość w wymaganej przez prawo formie i z zachowaniem aktów staranności, chronione są rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Umowa sprzedaży ma charakter umowy odpłatnej, co znajduje wyraz w jej postanowieniach. Na podstawie takiej umowy kupujący zobowiązani są do zapłaty ceny za wszystkie rzeczy objęte umową. Jak wynika z dołączonego do akt aktu notarialnego z [...]r. przedmiotem sprzedaży były dwie działki, w tym zajęta pod drogę, za te działki wraz z zabudowaniami został uiszczona ustalona cena. W tej sytuacji trudno twierdzić, że uszczerbek majątkowy powstał po stronie sprzedającego, za wywłaszczoną działkę uzyskał on bowiem zapłatę. Biorąc zatem pod uwagę cel instytucji odszkodowania należy uznać, że obowiązek rekompensaty winien powstać na rzecz nabywcy działki ujawnionego w księdze wieczystej. Stanowisko takie zostało zawarte m. in. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 października 2005 r., sygn. I SA/Wa 1319/04, lex 191265). Stawianie tezy, że nabywcy działki służą roszczenia względem zbywcy nieruchomości, nie mogą stanowić dostatecznie silnego argumentu pozbawiającego taką osobę możliwości uzyskania rekompensaty od rzeczywistego beneficjenta wywłaszczenia. Dochodzenie takich roszczeń wiąże się z koniecznością podjęcia szeregu kroków faktycznych i prawnych. Upływ czasu może stanowić przy tym źródło kolejnych komplikacji, takich jak np. śmierć zbywcy. Zwrócić też trzeba uwagę, że w istocie zbywca nie posiada już tez interesu ekonomicznego w dochodzeniu odszkodowania. Wszystkie te okoliczności wskazują na efekt znacznego i nieuzasadnionego uprzywilejowania Skarbu Państwa lub gminy kosztem ujawnionego w księdze wieczystej nabywcy. Przedstawiona argumentacja w przekonaniu Sądu uzasadnia wniosek, że właścicielem w rozumieniu art. 73 ust. 4 ustawy, uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wypłatę odszkodowania za działkę drogową, która z mocy prawa z dniem [...]r. przeszła na własność Skarbu Państwa lub gminy, jest także osoba, której prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej w wyniku zawarcia umowy sprzedaży z poprzednim właścicielem nieruchomości, i w miejsce której Skarg Państwa lub gmina wpisały swój tytuł do nieruchomości. Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania nie orzeczono ze względu na brak stosownego wniosku skarżących w tej kwestii.