II OSK 192/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. i Z. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 września 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 81/07 w sprawie ze skargi A. P. i Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 30 września 2008 r. II SA/Łd 81/07 oddalił skargę A. P. i Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: a) Decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] Prezydent Miasta Sieradz odmówił R. Ś. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na remoncie pracowni produkcji lodów oraz na jej rozbudowie poprzez połączenie dwóch istniejących budynków, ze zmianą technologii na wypiek ciast, która miałaby zostać zrealizowana na działce nr [...], położonej w Sieradzu przy ul. [...]. Powodem odmowy było niespełnienie przesłanki określonej w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2004 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003, nr 80, poz.717 ze zm. powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "u.plan.zag.prz."). b) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, po rozpatrzeniu odwołania Renaty Świniarskiej, decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. c) Pismem z dnia 18 lipca 2006 r. R. Ś. zmodyfikowała swój wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wskazując, że dotyczy on wyłącznie budowy łącznika pomiędzy istniejącymi obiektami, tak by proces produkcji zamknąć w jednym budynku, co nie wpłynie na zwiększenie dotychczasowej produkcji. d) Prezydent Miasta Sieradz, decyzją z dnia [...] września 2006 r., nr [...], znak [...], ustalił Renacie Świniarskiej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie łącznika między istniejącymi budynkami magazynu surowca z chłodnią a budynkiem mieszkalnym z częścią produkcyjną na parterze wraz z urządzeniami technicznymi, przewidzianej do realizacji na działce nr ewid.[...] (obręb geodezyjny [...]) przy ul. [...] w S., bez możliwości rozbudowy funkcji produkcyjnej. Planowana inwestycja ma na celu rozbudowę i poprawę warunków sanitarnych oraz funkcjonowania obiektu w zakresie komunikacji, bez zwiększania powierzchni produkcyjnej. Rozbudowa dotyczy funkcji produkcyjnej, już istniejącej na działce. Planowana inwestycja nie może ograniczyć dotychczasowego sposobu korzystania z działek sąsiednich, albowiem decyzja o warunkach zabudowy zapewnia ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Planowana inwestycja spełnia łącznie warunki określone w art.61 ust.1 u.plan.zag.prz. Decyzja została uzgodniona z organami właściwymi w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych, zaś warunki uzgodnień zawarto w treści decyzji (art.60 ust.1 u.plan.zag.prz.). e) Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, po rozpatrzeniu odwołania A. P. i Z. P., uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu III. podpunkt 4. określającej wysokość łącznika i w tym zakresie ustaliło tę wysokość maksymalnie na 3,30 m, licząc od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu oraz linii zabudowy przedstawionej na załączniku graficznym do decyzji I instancji i w tym zakresie ustaliło linię zabudowy. W pozostałej części Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ I.instancji nieprecyzyjne określił warunki zabudowy, bez dokładnego określenia maksymalnej wysokości budynku łącznika. Konieczne było określenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony działki odwołujących się. Odległość (5 m) od ściany projektowanego budynku do granicy działki odwołujących się, gwarantuje zachowanie dopływu światła słonecznego i nasłonecznienie ich szklarni w dotychczasowy sposób. Przepisy techniczno-budowlane odnoszą się wyłącznie do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi i nie mają zastosowania do innych elementów zagospodarowania działki w rodzaju szklarni. f) W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, A. P. i Z. P. zarzucili, że budowa łącznika doprowadzi w przyszłości do zwiększenia produkcji na działce Renaty Świniarskiej i w rezultacie do zwiększenia już uciążliwego dla nich hałasu pracujących całodobowo agregatów chłodniczych. 2. Wyrokiem z dnia 30 września 2008 r., II SA/Łd 81/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A. P. i Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...]. W ocenie Sądu organ w sposób prawidłowy przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy, której wyniki przedstawił w formie opisowej i graficznej (§ 3 ust.1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz.U. z 2003, nr 164, poz.1588 powoływane w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "rozp.br.pl."). Część graficzna analizy została sporządzona na właściwej kopii mapy zasadniczej w skali 1:500, gdzie w sposób jasny i czytelny wyznaczony został wokół działki Renaty Świniarskiej obszar analizowany, na podstawie którego przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W oparciu o analizę części graficznej organ sporządził jej część tekstową, zasadnie przyjmując, że działka objęta wnioskiem leży w granicach osiedla "Hetmańskie", na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zabudowa mieszkaniowa stanowi funkcję dominującą, a towarzysząca jej zabudowa usługowa zaspokaja potrzeby mieszkańców i osiedla. Planowana inwestycja dotyczy zabudowy o funkcji produkcyjnej. Przedmiotowa działka sąsiaduje bezpośrednio z działkami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, choć po przeciwnej stronie ulicy Nowowiejskiego zlokalizowana jest zabudowa produkcyjno - usługowa z towarzyszącą zabudową mieszkaniową. Zabudowa obu jednostek urbanistycznych zrealizowana została na podstawie ustaleń poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Wnętrze osiedla stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zaś na zewnątrz zlokalizowana jest zabudowa o funkcji produkcyjnej i usługowej. Średnia wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek wynosi 23% na terenie zabudowy mieszkaniowej i 12,5% na terenie zabudowy produkcyjno-usługowej. Działka Renaty Świniarskiej jest jedną z najintensywniej zabudowanych działek w terenie objętym analizą - 38%. W przypadku realizacji projektowanej inwestycji powierzchnia zabudowy działki osiągnęłaby 42% powierzchni terenu inwestycji, co jest dopuszczalne (§ 5 ust.1 i 2 rozp.br.pl.). Zwiększenie intensywności powierzchni zabudowy powyżej średniego wskaźnika wpłynie na zwiększenie dysproporcji wielkości powierzchni zabudowy towarzyszącej w stosunku do powierzchni zabudowy o funkcji dominującej tj. mieszkalnej, ale nie ograniczy dotychczasowego sposobu korzystania z działek sąsiednich. Planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art.61 ust.1 u.plan.zag.prz. i wobec tego organ administracyjny nie mógł odmówić inwestorowi wydania decyzji. Wydane rozstrzygnięcie odnosi się tylko i wyłącznie do ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy istniejącej obecnie części produkcyjnej o pomieszczenia komunikacji wewnętrznej. Nie ustala ono warunków zabudowy dla rozbudowy funkcji produkcyjnej, jasno precyzując w sentencji decyzji, iż brak jest możliwości rozbudowy tej właśnie funkcji. Organ wyraźnie wskazał (pkt VII decyzji), że inwestycja nie może powodować ograniczenia użytkowania terenów sąsiednich, zgodnie z ich faktycznym użytkowaniem, w tym nie może przekroczyć poziomu hałasu, drgań i emisji zanieczyszczeń ponad dopuszczalne normy, ustalane dla funkcji chronionej, jaką jest zabudowa mieszkaniowa. Organ odwoławczy uwzględnił argumenty A. P. i Z. P. dotyczące wysokości projektowanej zabudowy, w celu zapewnienia dopływu odpowiedniej ilości światła słonecznego do ich szklarni i zmienił w tym zakresie decyzję organu I instancji odnośnie jej punktu III. podpunkt 4., ustalając maksymalnie wysokość łącznika na 3,30m, licząc od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu oraz określając linię zabudowy, na mapie stanowiącej załącznik do tej decyzji w odległości 5 metrów od granicy odwołujących. Obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej, w momencie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę, będzie ustalenie, czy projekt budowlany spełnia wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy. 3. A. P. i Z. P. w skardze kasacyjnej od wyroku z dnia 30 września 2008 r. wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I. instancji do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach procesu w tym zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) obrazę przepisów postępowania, tj. art.77 § 1, 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000, nr 98, poz.1071 z późn.zm., powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "K.p.a.") poprzez ich niezastosowanie i niezgromadzenie wyczerpującego materiału dowodowego i załatwienie pomimo tego sprawy administracyjnej, jak również poprzez dowolną i wybiórczą ocenę dowodów z naruszeniem art.80 K.p.a.; dlatego należało stwierdzić naruszenie art.145 § 1 i 5 K.p.a.; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego: - art.61 ust.1 u.plan.zag.prz., poprzez mylne zastosowanie poprzedzone niewłaściwa wykładnią i stwierdzenie istnienia przesłanek pozwalających na rozstrzygnięcie pozytywne, - § 2 pkt 2 i § 3 ust.1 oraz § 5 ust.1 i 2 rozp.br.pl., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności planowanej inwestycji a w szczególności pominięcie faktu, iż inwestycja nie dotyczy tylko łącznika pomiędzy istniejącymi budynkami magazynu a budynkiem mieszkalnym z częścią produkcyjną. Co doprowadziło do niezbadania funkcji planowanej inwestycji. Organ administracji z faktu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wywiódł całkowitą dowolność zagospodarowania terenu. W nieobowiązującym już planie zagospodarowania przestrzennego tereny, na których wnioskodawczyni usiłuje postawić "łącznik", wykluczone zostały z jakichkolwiek działalności produkcyjnej. Przeznaczono je na zabudowę jednorodzinną z usługami towarzyszącymi, a później na teren mieszkalnictwa jednorodzinnego. Organy administracji błędnie przeprowadziły analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust.1-5 ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym lub też nie przeprowadziły jej wcale. W sprawie naruszono art.77 K.p.a. ponieważ nie zgromadzono całego materiału dowodowego, a zgromadzony oceniono dowolnie i wybiórczo. Na poparcie stanowiska skarżący załączyli dokumenty, z których wynika historia przeznaczenia nieruchomości, której dotyczył wniosek, oraz fakt, iż wnioskodawczyni nie prowadziła i nie prowadzi żadnej działalności gospodarczej pomimo, iż wniosek o rozbudowę poprzez dobudowanie łącznika związany jest z taka działalnością. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: A. "Od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego" (art.173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2002, nr 153, poz.1270 ze zm.; dalej powoływana jako "P.p.s.a."). Oznacza to, że przedmiotem zarzutów skargi kasacyjnej musi być w pierwszym rzędzie zaskarżone orzeczenie Sądu I.instancji. Tymczasem w żadnym miejscu uzasadnienia (argumentacji) skargi kasacyjnej nie został nawet wspomniany zaskarżony wyrok, a tym bardziej - nie został on poddany wymaganej analizie. B. Zarzucając Sądowi I.instancji naruszenie przepisów postępowania należało mieć na uwadze, że Sąd I. instancji działa w trybie określonym przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i tylko tą procedurę ów Sąd mógł naruszyć. Dlatego nie mogą być trafne te wywody skargi kasacyjnej, które zmierzają do wykazania, że Sąd I. instancji naruszył Kodeks postępowania administracyjnego. C. Skład sędziowski NSA orzekający w niniejszej sprawie jest związany dyrektywą zawartą w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, zgodnie z którą "w sytuacji, gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez wsa (...) nie ma przeszkód, dla których NSA - przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej - nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez wsa (np. art.145 § 1 pkt 1 lit. b) lub c), bądź też art.151 P.p.s.a. ) i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej." Biorąc pod uwagę całą treść skargi kasacyjnej, należało uznać, że strona podnosząca naruszenie przez organ administracyjny przepisów procedury administracyjnej powinna była powiązać to z naruszeniem przez Sąd I. instancji art.145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. Natomiast twierdzenie o naruszeniu art.61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80 poz.717 ze zm., powoływana dalej jako "u.plan.zagos.prz.") powinno być powiązane z naruszeniem przez Sąd I. instancji art.145 § 1 pkt 1 lit.a P.p.s.a. D. Postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym toczy się wyłącznie na żądanie strony wnoszącej skargę kasacyjną (art.173 P.p.s.a. ). Dlatego obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko postawienie zarzutów, ale w równym stopniu - ich prawidłowe uzasadnienie (art.176 P.p.s.a.). Uzasadnienie skargi kasacyjnej polegać musi na wykazaniu na czym polegały uchybienia Sądu I.instancji, tj. jakich czynności sąd ten nie wykonał, albo też jakie czynności zostały wykonane wbrew regułom procedury sądowoadministracyjnej czy też interpretacja których przepisów była nieprawidłowa. Stanowisko swoje Sąd I. instancji ma obowiązek przedstawić w uzasadnieniu wyroku. W konsekwencji prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna musi zawierać polemikę z tezami, analizą, konkluzjami i wykładnią prawa zamieszczoną w zaskarżonym wyroku. Nieprawidłowe jest wnoszenie skargi kasacyjnej w taki sposób, jak gdyby zaskarżony wyrok nie istniał bądź był stronie nieznany. Niedopełnienie przez stronę wnoszącą rozpatrywaną obecnie skargę kasacyjną wymogów określonych w art.176 w związku z art.183 P.p.s.a. polega więc nie tylko na ograniczeniu się do zarzutów pod adresem organu administracyjnego wydającego decyzję w I.instancji, ale również na tym, że skarga kasacyjna ani słowem nie ustosunkowała się do obszernych, profesjonalnie zredagowanych wywodów uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Jeżeli więc strona pisze w skardze kasacyjnej, że "organy administracji błędnie przeprowadziły analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust.1-5 ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym lub też nie przeprowadziły jej wcale. Gdyby to zrobiły to musiałyby dojść do wniosku, że żadna inna nieruchomość sąsiednia ani sąsiadująca nie jest taka o jakiej mowa w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy" - to należałoby w tym miejscu odesłać do odpowiedniej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Sąd I. instancji stwierdził w szczególności: "Jak wynika z akt sprawy w dniu 13 kwietnia 2006 r. organ przeprowadził w sposób prawidłowy analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy, której wyniki przedstawił w formie opisowej i graficznej. (...) w sposób jasny i czytelny wyznaczony został wokół działki Renaty Świniarskiej obszar analizowany, na podstawie którego przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. (...) Działka Pani Świniarskiej jest jedną z najintensywniej zabudowanych działek w terenie objętym analizą -38%. W przypadku realizacji projektowanej inwestycji powierzchnia zabudowy działki osiągnęłaby 42% powierzchni terenu inwestycji, co w świetle uregulowań § 5 ust.1 i 2 rozporządzenia jest dopuszczalne. (...) planowana inwestycja ma na celu poprawę warunków sanitarnych prowadzonej już na działce działalności produkcyjnej, a wnioskodawca ogranicza planowaną inwestycję jedynie do komunikacji (bez powiększania powierzchni produkcyjnej) (...) Wpłynie to na zwiększenie dysproporcji wielkości powierzchni zabudowy towarzyszącej w stosunku do powierzchni zabudowy o funkcji dominującej tj. mieszkalnej, ale nie ograniczy dotychczasowego sposobu korzystania z działek sąsiednich. (...) organ administracyjny w takiej sytuacji nie mógł odmówić inwestorowi wydania omawianej decyzji. (...) organ wyraźnie wskazał, że inwestycja nie może powodować ograniczenia użytkowania terenów sąsiednich, zgodnie z ich faktycznym użytkowaniem (...) organ odwoławczy (...)uwzględnił argumenty A. i Z. P., podniesione w odwołaniu od decyzji, piśmie z dnia 15 listopada 2006 r. oraz w trakcie rozprawy administracyjnej dotyczące wysokości projektowanej zabudowy." Zacytowany tu został jedynie fragment bardzo konkretnej i szczegółowej analizy materiału dowodowego, jakiej dokonał Sąd I. instancji. Brak nawiązania w skardze kasacyjnej do tak wyraźnie opisanego stanowiska Sądu I.instancji i poprzestanie na gołosłownym zarzucie nieprawidłowego orzekania przez Sąd I. instancji - uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczną analizę stanowiska Sądu I.instancji, skoro jego argumentacja, zamieszczona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie została przez skargę kasacyjną oceniona, ani zakwestionowana merytorycznie. E. Mając powyższe na uwadze na podstawie art.184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną.