II SA/Kr 30/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie AWSA Kazimierz Bandarzewski WSA Elżbieta Kmiecik (del. / spr.) Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W dniu [....] . do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. wpłynął wniosek T.D. o dokonanie sprawdzenia legalności rozpoczętej budowy kolejnej części pomieszczenia dla zwierząt w miejscowości M. na działkach nr ewid. .....i........ Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [....] , działając na podstawie art. 49b i art. 80 ust. 2 pkt 1, art.83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2003r., Nr 207, póz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a. odmówił wydania nakazu rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach rzutu poziomego [....] , wybudowanego na działkach ewidencyjnych numer ....i......położonych w miejscowości M. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przeprowadzona przez pracowników PINB w L. kontrola wykazała, że na wskazanej w zawiadomieniu nieruchomości przystąpiono do budowy budynku gospodarczego. Stan faktycznie zrealizowanych robót budowlanych dotyczy wykonania ław fundamentowych o wymiarach rzutu poziomego [....] . Ustalono jednocześnie, że roboty budowlane przy przedmiotowej inwestycji poprzedzone zostały stosownym zgłoszeniem, o którym mowa w art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, wobec którego organ administracji nie wniósł sprzeciwu i stąd też w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do zastosowania sankcji określonej w art. 49 b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a tym samym i przesłanek obligujących organ nadzoru budowlanego do podjęcia działań mających na celu usunięcie powstałego naruszenia obowiązku prawnego w budownictwie. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T.D. Żądał uchylenia przedmiotowej decyzji i przekazania sprawy do rozpoznania PINB. W uzasadnieniu wskazał, że zapadła w sprawie decyzja podjęta została bez dokładnego rozeznania sprawy, bowiem realizowany budynek o wymiarach [....] dobudowany zostanie już do istniejącego i połączony zostanie z nim, co spowoduje powstanie obiektu o powierzchni [....] . Wskazywał nadto odwołujący, że działki o numerach ewidencyjnych ....i......nie są działkami siedliskowymi, a na obszarze tym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także decyzji o zmianie przeznaczenia terenów rolnych na nierolnicze. Decyzją z dnia [....] ........Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na Sygn. akt II SA/Kr 30/07 podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art.104 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (j.t. - Dz. U z 2003r., Nr 2007, póz. 2016 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wyrzeczenia i w tym zakresie orzekł o odmowie wydania nakazu rozbiórki budynku gospodarczego w budowie o wymiarach rzutu poziomego [....] , wybudowanego na działkach ewidencyjnych numer ....i.......położonych w miejscowości M. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa. Wskazując na brzmienie art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, obowiązującego w dacie zgłoszenia zamiaru budowy obiektu gospodarczego, organ stwierdził, iż dokonane zgłoszenie jest zgodne ze stanem faktycznym, który ustalony został przeprowadzonymi w terenie w dniu [....] . oględzinami. Wskazując na powyższe organ uznał, że prowadzona budowa obiektu jest legalna i brak jest podstaw do wydania nakazu rozbiórki obiektu. Zauważył jednocześnie organ, że nie posiada on kompetencji do orzekania o prawidłowości przyjętego zgłoszenia, a także, iż charakter i sposób użytkowania działki określają plany miejscowe zagospodarowania przestrzennego i w tym zakresie zgłoszenie zamiaru budowy obiektu budowlanego jest badane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, w którym zgłoszenia dokonano. Z treścią powyższego rozstrzygnięcia nie zgodził się T.D.. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skardze żądał wnikliwego rozpatrzenia jego sprawy. Zarzucił organowi II instancji nie ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu, a także dowodził, że wykonywane roboty budowlane dotyczą w istocie rozbudowy już istniejącego budynku inwentarskiego, gdyż jedna ze ścian będzie wspólną ścianą dla dwóch budynków. Ponowił zarzut, iż działki na których realizowana jest inwestycja nie są działkami siedliskowymi, a budowany obiekt nie jest przeznaczony do hodowli, lecz służyć ma prowadzeniu działalności gospodarczej. Akcentował nadto skarżący, że lokalizacja stajni na [....] w ciasnej zabudowie jest niedopuszczalna i jest przedsięwzięciem, które może znacząco oddziaływać na środowisko. ........Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sygn. akt II SA/Kr 30/07 Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, póz. 1270; zwanej dalej P.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem oceny jest decyzja .........Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [....] , który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [....] w części dotyczącej wyrzeczenia i w tym zakresie orzekł o odmowie wydania nakazu rozbiórki budynku gospodarczego w budowie o wymiarach rzutu poziomego [....] wybudowanego na działkach ewidencyjnych numer .....i...... położonych w miejscowości M. Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wykazała, iż dotknięte są one wadą skutkującą ich uchyleniem. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji przez organ l instancji stanowił art. 49 b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2006r. Nr 156, póz. 1118, ze zm.), zwanej dalej ustawą. Art. 49 b ust. 1 ustawy stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Organ l instancji w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalił, iż inwestor wykonał fundamenty pod pomieszczenie gospodarcze o wymiarach [....] oraz iż roboty budowlane przy przedmiotowej inwestycji poprzedzone zostały stosownym zgłoszeniem, o którym mowa w art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane. Jednakże lektura akt administracyjnych, a w szczególności mapy dla celów projektowych, zdjęć fundamentów budynku gospodarczego, co do którego Sygn. akt II SA/Kr 30/07 dokonano zgłoszenia, mogą przemawiać za przyjęciem, że w istocie inwestor dokonując zgłoszenia budowy nowego obiektu budowlanego (budynku gospodarczego) naruszył przepisy dotyczące obowiązku uzyskania pozwolenia na rozbudowę istniejącego już obiektu budowlanego. W tym zakresie organ nadzoru budowlanego nie dokonał żadnych ustaleń, czy wykonywane roboty budowlane, pomimo dokonania zgłoszenia budowy obiektu budowlanego co, do którego na mocy art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wyłączony został obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, w rzeczywistości stanowiły takie roboty, czy też nie. Organy nadzoru budowlanego obu instancji nie ustaliły i nie rozważyły czy wykonywane roboty budowlane były budową nowego obiektu budowlanego, czy też rozbudową już istniejącego, poprzestając jedynie na ustaleniu, że inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego o powierzchni [....] . ...... Zauważyć należy, bowiem iż zasadą generalną wynikającą z przepisów ustawy Prawo budowlane jest uzyskanie pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych. Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy za obiekt budowlanym uważa się budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, obiekt małej architektury. Budynek to natomiast taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (ust. 2 art. 3 ustawy). Budowa zaś to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Wadliwe zgłoszenie przez inwestora budowy obiektu budowlanego, co do którego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na jego budowę nie skutkuje uznaniem, że taka budowa prowadzona jest legalnie. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Naruszenie jednoznacznego obowiązku wynikającego z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego powoduje, że powstaje nowy przedmiot postępowania, które toczy się z urzędu. Organ nadzoru budowlanego nie jest organem właściwym w sprawie pozwolenia na budowę. Może natomiast, po spełnieniu przez inwestora określonych w przepisach obowiązków, udzielić pozwolenia na wznowienie robót budowlanych lub zalegalizować obiekt wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, albo nakazać jego rozbiórkę. Rozbudowa obiektu budowlanego, a takowym jest dobudowa do istniejącego już obiektu budowlanego nowego obiektu (budynku gospodarczego) nie może być Sygn. akt II SA/Kr 30/07 traktowana jako budowa nowego, wolnostojącego, nie stykającego się fundamentami i żadnymi ścianami budynku, która zwalniałaby inwestora od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: 1) obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej: a) parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m, b) płyt do składowania obornika, c) szczelnych zbiorników na gnojówkę lub gnojowicę o pojemności do 25 m3, d) naziemnych silosów na materiały sypkie o pojemności do 30 m3 i wysokości nie większej niż 4,50 m, e) suszarni kontenerowych o powierzchni zabudowy do 21 m2; 2) wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki; Organ nadzoru budowlanego dokonując oceny legalności prowadzonych robót budowlanych zobowiązany jest dokonać ustalenia i kwalifikacji wykonywanych robót zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. W przypadku stwierdzenia, że realizowane roboty budowlane stanowią te, co do których ustawodawca przewidział obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, winien prowadzić postępowanie w celu oceny zgodności wykonanych robót z przepisami Prawa budowlanego. Ustawodawca przewidział, bowiem tylko w odniesieniu do niektórych robót budowlanych możliwość odstąpienia od generalnej zasady określonej w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Niedopuszczalnym jest stosowanie wykładni rozszerzającej przepisu art. 29 ustawy i rozszerzanie katalogu wyłączeń wymienionych w tym przepisie. Wyżej wskazane okoliczności w niniejszej sprawie nie zostały rozważone, co wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji i to zarówno organu l instancji jak i organu II instancji. Ustalenia te powinny być dokonane z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 77, art. 79 i art. 80 K.p.a. Wyraz temu winien dać organ także w uzasadnieniu swojego orzeczenia. Organ administracji publicznej stosownie do art. 7 i art. 77 §1 Kpa, w toku postępowania administracyjnego, winien pojąć kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes Sygn. akt II SA/Kr 30/07 społeczny i słuszny interes obywateli. Na organie administracji publicznej ciąży obowiązek zebrania, a następnie rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wyjaśniając jakie okoliczności legły u podstaw podjęcia decyzji o określonej treści. Pod pojęciem materiał dowodowy rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustalił czy stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił czy też nie w rozpoznawanej sprawie, w tym także w niniejszej sprawie okoliczności dotyczących rodzaju i charakteru wykonywanych robót budowlanych. Takie ustalenia w niniejszej sprawie nie zostały poczynione. Postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się ono do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz organ odwoławczy jest obowiązany ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć. Organ odwoławczy orzekając na podstawie art. 138 K.p.a. rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dacie wydania decyzji ostatecznej. Organ narusza prawo nie tylko w wypadku wadliwej oceny prawnej stanu faktycznego, wadliwego zastosowania prawa, ale także wtedy, gdy prawidłowo zastosuje prawo do wadliwie ustalonego stanu faktycznego. Niezgodne z prawdą ustalenie stanu faktycznego prowadzi w postępowaniu do naruszenia prawa. Warunkiem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego jest nie tylko ustalenie faktów zgodnie z rzeczywistością, ale również prawidłowa ocena prawna wszystkich prawotwórczych w danej sprawie faktów. Stąd też organ II instancji nie dostrzegając wad postępowania przed organem l instancji sam dopuścił się naruszenia przepisów postępowania. Organy administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy winny dokonać ustalenia jakiego rodzaju roboty budowlane są realizowane przez inwestora i czy były one objęte, czy też nie obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze, stosownie do brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie w pkt 2 uzasadnia art. 152 P.p.s.a.