II GSK 428/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Protokolant Sylwia Kizińska po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A. M. S." S.A. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 grudnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1641/07 w sprawie ze skargi "A. M. S." S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 11 grudnia 2007 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1641/07 oddalił skargę A. M. S. S.A. z siedzibą w P. (dalej zwana A.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. o nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. I Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2007 r. A. M. S. S.A. wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. o wydanie kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rejonie ul. [...] pod nośnik reklamowy dwustronny typu backlight o łącznej powierzchni reklamowej 4,32 m2 na okres od dnia 1 czerwca 2007 r. do dnia 31 grudnia 2008 r. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., działając w imieniu Prezydenta [...] W., odmówił wydania zezwolenia na zajęcia pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rejonie ul. [...] (lok. nr 2) w celu funkcjonowania w nim obiektu reklamowego. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że reklamy umieszczone w pasach drogowych stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zebrane w sprawie dowody potwierdzają okoliczność, że wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami. Pas drogowy ul. [...] pełni ważną rolę w układzie drogowym [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego (1730 pojazdów na godzinę w porannym szczycie i 1430 pojazdów na godzinę w szczycie popołudniowym). Z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, dalej zwana udp) wynika zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów wprowadzony przez ustawodawcę w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodził. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka A. kwestionując rzetelność przeprowadzonego postępowania dowodowego. Skarżąca wskazała, że posiadała już wcześniej zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy. Przy ponownej decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego strona korzysta z pewnego rodzaju praw nabytych, a zarządca drogi rozpatruje tylko przesłanki określone w art. 38 ust. 1 udp, nie zaś przesłanki z art. 39 ust. 1 udp. Do dalszych decyzji w sprawie funkcjonowania nośnika w pasie drogowym mają zastosowanie przepisy art. 38 ust. 1 udp i art. 40 udp. Wyrażając uprzednio zgodę na umieszczenie nośnika reklamy w odległości 3 m od krawędzi jezdni organ wyraził już zgodę na odstępstwo od wymogów z art. 43 udp, zatem skarżąca jest uprawniona do dalszego umieszczania nośnika w tej odległości. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z art. 39 ust. 1 udp wynika generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszać jej trwałość oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Lokalizowanie w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg stanowi wyjątek od powyższej zasady i musi być uzasadnione szczególnymi okolicznościami, a ich ocena należy wyłącznie do zarządcy drogi. Skargę na powyższą decyzję wniosła A. zarzucając naruszenie art. 38 ust. 1 udp poprzez jego niezastosowanie oraz niewłaściwą interpretację art. 39 ust. 3 udp, a także naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 7, 77, 10, 81 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej cytowany jako k.p.a. Na rozprawie skarżąca podniosła zarzut nieważności postępowania spowodowanej wadliwym doręczeniem decyzji I instancji (stronie zamiast jej pełnomocnikowi). Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 grudnia 2007 r. oddalił skargę. Odnosząc się do zgłoszonego na rozprawie wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na doręczenie decyzji I instancji bezpośrednio stronie, a nie ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi, stwierdził, że takie działanie organu naruszyło art. 40 § 2 k.p.a., jednak nie wywołało dla strony negatywnych skutków procesowych. Sąd I instancji wskazał, że ustanowiony przez stronę pełnomocnik wniósł skutecznie odwołanie od decyzji organu I instancji i zostało ono rozpoznane merytorycznie przez organ odwoławczy. Nie można zatem mówić o rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji stwierdził, że podstawę materialnoprawną dla zezwoleń na zajęcie pasa drogowego stanowi art. 39 ust. 3 udp, zaś decyzje wydawane w tych sprawach mają charakter uznaniowy. Wskazany przepis stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. W ocenie Sądu I instancji, ciężar dowodu, że chodzi o szczególnie uzasadniony przypadek spoczywa na wnioskodawcy i to jego obciąża wykazanie, iż umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu pasa drogowego jest szczególnie uzasadnione i nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Skarżąca nie podjęła żadnych działań w celu wykazania, że umieszczenie przedmiotowej reklamy jest szczególnie uzasadnione. Zasadnie zatem organ odmówił wydania skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Sąd I instancji podkreślił także, iż szczególnych okoliczności, o których mowa w ustawie o drogach publicznych nie stanowi ani chęć czerpania przez miasto zysku z opłat za zajęcie pasa drogowego, ani chęć osiągnięcia zysku przez firmy reklamowe. Zdaniem Sadu I instancji, wniosek o wydanie zezwolenia na kolejny okres wszczyna nową sprawę administracyjną. Przywołany przez skarżącą art. 38 ust. 1 udp odnosi się do sytuacji zupełnie innych niż przedmiotowa i nie dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń, które zostają zlokalizowane w pasie drogowym po uprzednim uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi w trybie art. 39 ust. 3 udp. Art. 38 udp ma na celu zalegalizowanie istnienia w pasie drogowym obiektów, które znalazły się tam bez wiedzy i woli ich właściciela (np. wskutek zmian w planie zagospodarowania przestrzennego lub zmian przebiegu granicy pasa drogowego). Przepis ten nie ma natomiast zastosowania, zdaniem Sądu I instancji, w sytuacji, gdy nośnik reklamowy został umieszczony w pasie drogowym na podstawie wydanego przez zarządcę drogi zezwolenia na czas określony. Po upływie tego okresu zezwolenie wygasa, zaś pas drogowy winien być niezwłocznie przywrócony do stanu pierwotnego poprzez zdemontowanie nośnika reklamowego. Na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. W ocenie Sądu I instancji, skarżąca zarzucając popełnienie przez organy w toku postępowania szeregu naruszeń procedury administracyjnej nie wykazała związku tych uchybień z rozstrzygnięciem wydanym w sprawie. Przed wydaniem decyzji organ I instancji pouczył stronę o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów. Natomiast organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji i nie przeprowadził w sprawie żadnych nowych dowodów. Z uwagi na powyższe, skoro zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, skarga podlegała oddaleniu. II Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniosła A. M. S. S.A. z siedzibą w P., żądając uchylenia tego orzeczenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: - naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez: brak przytoczenia stanu faktycznego przyjętego przez WSA, pobieżną ocenę ustaleń faktycznych pod względem ich zgodności z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., zdawkowe stwierdzenie nienaruszenia przez organy art. 107 § 3 k.p.a., brak przytoczenia zawartych w skardze zarzutów skarżącej dotyczących błędnej interpretacji art. 38 ust. 1 udp i 39 ust. 3 udp, nieodniesienie się do naruszenia art. 38 ust. 1 udp i brak wnikliwej analizy tego przepisu, 2) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a., w związku z art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 40 ust. 8 w zw. z art. 19 ust. 5 udp poprzez nieprzeprowadzenie kontroli działania administracji publicznej z należytą starannością i pobieżną ocenę dowodów, 3) art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę "z urzędu", że decyzja I instancji nie odnosiła się do wniosku strony dnia [...] kwietnia 2007 r. w zakresie terminu funkcjonowania obiektu; - naruszenie prawa materialnego: 1) art. 38 ust. 1 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 40 ust. 3 udp poprzez błędną wykładnię, że regulacja ta odnosi się do obiektów budowlanych, które znalazły się w pasie drogowym bez wiedzy i woli właścicieli i niezastosowanie tego przepisu w sprawie przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, 2) art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że kolejne zezwolenia na zajęcie pasa powinno być wydawane w oparciu o ten przepis. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej A. M. S. S.A. stwierdziła, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny ustalony przez organy administracji, ale nie przytoczył stanu faktycznego, który sam przyjął. Sąd nie dostrzegł zasadniczej różnicy pomiędzy stanem faktycznym, w którym chodzi o istniejący w pasie drogowym obiekt, a stanem faktycznym, w którym obiektu reklamowego w pasie drogowym jeszcze nie ma, ale dopiero ma być umieszczony. Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutu, że przedmiotowa reklama ma małą powierzchnię, jest usytuowana na chodniku, 6 m od krawędzi jezdni i nie jest skierowana do kierowców znajdujących się na ul. [...], ale do przechodniów. Ponadto, zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd I instancji nie tylko nie przytoczył zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia prawa materialnego, ale odniósł się do nich bardzo zdawkowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi mimo istotnego naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. polegającego na braku wskazania w decyzji organu I instancji, jakiego okresu dotyczy odmowa funkcjonowania reklamy. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, reklama, która znajduje się w pasie drogowym na podstawie wcześniejszej lokalizacji jest obiektem istniejącym w tymże pasie, więc i do niej ma zastosowanie regulacja z art. 38 ust. 1 udp. Warunkiem koniecznym do uznania, że przedmiotowa reklama może pozostać w pasie drogowym było wykazanie, iż nie powoduje ona zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego oraz nie zakłóca zadań zarządu drogi. Wykazanie tych okoliczności winno nastąpić w drodze postępowania dowodowego prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a. przez właściwy do tego organ administracyjny. Błędne odczytanie przez Sąd I instancji treści art. 39 ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 udp oraz ich zastosowanie doprowadziło do sytuacji, że zastosowano przepisy, które nie powinny być podstawą prawną decyzji organów I i II instancji w przedmiotowej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie skorzystało z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. W piśmie procesowym złożonym na rozprawie kasator ponownie przedstawił argumentację przemawiającą za zastosowaniem w sprawach dotyczących zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego przez reklamy art. 38 ust. 1 udp, a nie art. 39 udp. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny /dalej zwany NSA/ rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają podstawy kasacyjne, w których należy przywołać konkretne przepisy prawa naruszone przez Sąd I instancji oraz określić na czym, zdaniem kasatora, naruszenie to polegało. Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych, tj. naruszeniu prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) i naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona Żaden z zarzut odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania nie jest zasadny. Przede wszystkim wskazać należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego tylko wtedy, gdy wadliwość ta powoduje, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Tylko w takim wypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem treść uzasadnienia wyroku spełnia wymagania ustawowe i pozwala skontrolować zaskarżony wyrok. Przypomnieć należy, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także jeżeli sprawa ma być rozpoznawana ponownie – wskazówki co do dalszego postępowania. Zwięzłe przedstawienie stanu sprawy oznacza, że Sąd ma obowiązek przedstawić krótko zasadnicze, prawnie istotne okoliczności sprawy i etapy postępowania. Uzasadnienie nie powinno zawierać szczegółowych streszczeń kolejnych pism stron i uzasadnień decyzji organów. Rzeczą Sądu I instancji jest dostrzec to, co prawnie istotne i to właśnie przedstawić w uzasadnieniu wyroku. Rzeczą Sądu II instancji (który także orzeka na podstawie akt sprawy) jest ocenić, czy Sąd I instancji trafnie dostrzegł wszystko to, co istotne i niczego nie pominął. Pamiętać należy, że uzasadnienie wyroku zasadniczo kierowane jest do profesjonalistów, tj. do organów administracji, do ewentualnego autora skargi kasacyjnej oraz do sądu kasacyjnego. Oczywiście uzasadnienie powinno być sformułowane w sposób zrozumiały dla strony, na tyle, na ile możliwe jest przystępne przedstawienie nieprofesjonalistom skomplikowanych zagadnień prawnych. W sprawie niniejszej stan faktyczny był bardzo prosty i nie ma sporu między stronami, co do jego okoliczności. Stan ten przedstawiony został przez Sąd w pierwszej, tzw. “historycznej", części uzasadnienia w sposób całkowicie wystarczający, tj. taki, aby było wiadomo, w jakiej sytuacji faktycznej Sąd orzekał. Sąd przedstawił także stanowisko skarżącej, odnośnie prezentowanej przez nią wykładni art. 38 udp i 39 udp, w sposób pozwalający dostrzec istotę problemu prawnego i różnicę poglądów między stroną a organem. Takie przedstawienie stanowiska skarżącej jest wystarczające. Szczegółowa jego prezentacja zawarta jest w znajdujących się w aktach sprawy pismach procesowych skarżącej, które, jak wskazano wyżej, nie powinny być powtarzane w uzasadnieniu wyroku. W części zawierającej merytoryczne rozważania Sąd I instancji wyjaśnił zarówno sposób przyjętej przez siebie wykładni art. 38 udp, jak i art. 39 udp oraz wyjaśnił, dlaczego właśnie taką wykładnię uważa za prawidłową. Uzasadnienie to pod względem spójności argumentacji i logiki wywodu nie budzi zastrzeżeń, natomiast ocena merytorycznej prawidłowości dokonanej wykładni należy do NSA i zostanie przedstawiona przy omawianiu zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Zważywszy powyższe, pierwszy zarzut kasacji NSA uznał za nieusprawiedliwiony. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. dotyczący niestarannej kontroli działalności administracji publicznej i pobieżnej oceny przez Sąd dokonanych przez organ naruszeń art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Sąd wyjaśnił, że w jego ocenie w świetle prawa materialnego (art. 39 ust. 3 udp) istotne było wykazanie przez stronę szczególnych okoliczności przemawiających za umieszczeniem reklamy w pasie drogowym i uznał, że organ trafnie ocenił, iż strona takich okoliczności nie wykazała, a skoro nie wykazała, to nie mogła uzyskać zgody na zajęcie pasa drogowego. Z części pierwszej uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd miał na względzie, iż organy brały pod uwagę wielkość reklamy, jej rodzaj (backlight), jej lokalizację w ruchliwym punkcie miasta (ul. [...] w rejonie ul. [...]) oraz odległość od krawędzi jezdni (6 m), czyli wszystkie te okoliczności, które wpływają na ocenę ustawowych przesłanek udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Takie działanie Sądu nie budzi zastrzeżeń, co do zakresu i wnikliwości kontroli administracji publicznej. Omawiany zarzut nie jest więc usprawiedliwiony. Nie jest także zasadny ostatni zarzut procesowy dotyczący niewzięcia pod uwagę "z urzędu", że treść decyzji I instancji jest wadliwa, gdyż nie zawiera okresu objętego odmową. Zarzut ten jest nietrafny. Sprawa niniejsza została wszczęta wnioskiem strony z dnia [...] kwietnia 2007 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w konkretnym punkcie miasta (ul. [...] w rejonie ul. [...]) w okresie od 1 czerwca 2007 r. do 31 grudnia 2008 r. Osnowa decyzji I instancji zawiera odmowę wydania zezwolenia. Uzasadnienie decyzji, które jest jej integralną częścią, już w pierwszych słowach precyzuje, czego dotyczy odmowa (wniosku z dnia [...] kwietnia 2007 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rejonie ul. [...]). Nie została więc zakłócona, jak to zarzuca kasator, "relacja" między wnioskiem, a decyzją. Wskazać też należy, że do chwili wniesienia kasacji strona, organ II instancji, ani Sąd nie miały wątpliwości, czego dotyczy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji I instancji. Nie doszło więc do uchybienia procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego sprowadza się do wadliwego, zdaniem strony, oparcia rozstrzygnięcia na art. 39 ust. 3 udp zamiast na art. 38 ust. 1 udp. Zarzut ten jest nietrafny. Przed przystąpieniem do jego oceny przypomnieć należy podstawowe pojęcia, którymi posługuje się udp, gdy chodzi uzyskanie zezwolenia na zlokalizowanie urządzeń i obiektów reklamowych w pasie drogowym. Przez "pas drogowy" należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 udp). Problematyka związana z ochroną pasa drogowego stanowi przedmiot regulacji rozdziału 4 udp. Ustawa o drogach publicznych w art. 39 ust. 1 ustanawia generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Ustawa nie definiuje pojęcia "obiektu budowlanego", zatem odwołując się do właściwej dla tego pojęcia regulacji, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), przez "obiekt budowlany" rozumieć należy stanowiącą całość techniczno-użytkową budowlę wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 1 lit. "b"), a budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak np. wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe (art. 3 pkt 3). Nośnik reklamowy, o którego dalsze pozostawanie w pasie drogowym wnioskowała spółka, jest niewątpliwie budowlą, której dotyczy generalny zakaz przewidziany w art. 39 ust. 1 udp. Mimo generalnego zakazu zajmowania pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, o którym wyżej mowa, omawiana ustawa przewiduje w tej mierze wyjątki. Stosownie do przepisu art. 40 ust. 1 udp zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Powyższy wymóg odnosi się także do umieszczenia w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 udp). Omawiany przepis nie określa przesłanek zajęcia pasa drogowego. Określa natomiast cele, na które może być zajęty pas drogowy za zezwoleniem oraz procedury i kompetencje organu, ma więc zasadniczo charakter przepisu procesowego i kompetencyjnego. Natomiast przesłanki materialno-prawne dla wydania decyzji (zezwolenia) w powyższym przedmiocie określa przepis art. 39 ust. 1 i 3 udp. Z tych względów prawidłową podstawą prawną dla wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na potrzeby umieszczenia reklamy w pasie drogowym, tak pozytywnej jak i negatywnej dla wnioskodawcy, jest art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 w związku z art. 39 ust. 1 i 3 udp. Nie ma racji kasator, że decyzja w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na kolejny okres jest co do swej istoty inną decyzją niż decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego po raz pierwszy. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego zawiera szereg obligatoryjnych elementów, określonych w art. 40 udp. Jednym z nich jest określenie okresu dopuszczalnego zajęcia pasa drogowego. Z długością tego okresu powiązana jest wprost wysokość opłaty za zajęcie, a wysokość ta jest określona w decyzji. Po zakończeniu okresu objętego zezwoleniem, zezwolenie wygasa, co wywołuje ten skutek, że strona już nie ma zezwolenia i jeżeli nadal zajmuje pas drogowy, to czyni to bez zezwolenia. Strona może wystąpić o nowe zezwolenie, a organ, którego głównym zadaniem, jako zarządcy drogi, jest ochrona pasa drogowego, ponownie ocenia przesłanki negatywne i pozytywne wydania zezwolenia. Tylko takie rozumienie przepisów udp umożliwia organowi stałe czuwanie nad bezpieczeństwem pasa drogowego i stałe monitorowanie dopuszczalności jego zajęcia. Wykładnia przepisów udp proponowana przez kasatora prowadziłaby do tego, że pierwsze nawet krótkotrwałe zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod obiekt niezwiązany z zarządem drogi uprawniałoby beneficjenta tego zezwolenia do uzyskiwania kolejnych zezwoleń bez każdorazowego ustalania przez organ, czy istnieją szczególne okoliczności uzasadniające zajęcie pasa drogowego. W ocenie NSA taka wykładnia jest błędna i sprzeczna z celami ustawy, która ma zapewnić przede wszystkim ochronę pasa drogowego, a nie jego zagospodarowanie komercyjne na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami. Nie jest więc zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez zastosowanie w sprawie art. 39 ust. 1 i ust. 3 udp w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 udp, bowiem to właśnie te przepisy stanowią zawsze podstawę prawną zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Nie jest także trafny zarzut naruszenia przez Sąd art. 38 ust. 1 udp w związku z art. 40 ust. 2 pkt 4 udp przez błędną wykładnię i niezastosowanie w sprawie dotyczącej wydania kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej, iż na potrzeby "przedłużenia" zezwolenia na umieszczenie reklamy, w sprawie miał zastosowanie wyłącznie przepis art. 38 ust. 1 udp, nie zaś przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia art. 39 ust. 1 i ust. 3 tej udp. Ustawa nie posługuje się pojęciem "przedłużenia zezwolenia" i każde kolejne zezwolenie jest zezwoleniem nowym. Udzielenie pierwszego zezwolenia nie powoduje jakichkolwiek "praw nabytych", a zarządca drogi przy każdym nowym wniosku musi badać istnienie przesłanek negatywnych i pozytywnych udzielenia zezwolenia. W tym m.in. przejawia się jego zarządzanie drogą. W celu uzyskania kolejnego zezwolenia aktywność procesową wykazać musi strona (złożyć stosowny wniosek, należycie uzasadniony). Inny jest cel art. 38 udp. Przepis art. 38 ust. 1 udp stanowi, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Omawiane uregulowanie obowiązuje od dnia 1 października 1985 r. Reguluje ono sytuację prawną podmiotów, które zlokalizowały obiekty budowlane w pasie drogowym pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów i pozwala na pozostanie w pasie drogowym tych obiektów, które dotychczas mogły tam istnieć, o ile nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonania zadań zarządu drogi. Chodziło bowiem o to, aby po wejściu w życie ustawy, obiekty legalnie istniejące w pasie drogowym nadal pozostawały tam legalnie. Uregulowanie odmienne stawiałoby ich właścicieli w sytuacji prawnie niepewnej, co zawsze jest niepożądane. W tym stanie rzeczy ustawodawca postanowił, że obiekty te mogą pozostać, zaś ocena, czy są niebezpieczne i związana z tym aktywność w celu spowodowania ich usunięcia, należy do organu. Art. 38 ust. 1 udp normuje także sytuacje będące następstwem zmian w planach zagospodarowania przestrzennego, w wyniku których wybudowany zgodnie z prawem obiekt, niebędący dotychczas w pasie drogowym, znalazł się w pasie drogowym. Również w tej sytuacji obiekt, jeśli nie powoduje zagrożenia, może pozostać. Omawiany przepis stanowi swego rodzaju ustawowe zezwolenie na zajmowanie pasa drogowego przez obiekty w nim opisane. Jednakże, co wymaga podkreślenia, art. 38 ust. 1 udp dotyczy sytuacji wyjątkowych, kiedy obiekt został umieszczony w pasie drogowym legalnie na podstawie dawnej ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 20, poz. 90) lub został objęty pasem drogowym na skutek zmian granic tego pasa. Art. 38 udp nie dotyczy obiektów zlokalizowanych w pasie drogowym w czasie obowiązywania udp za zgodą zarządcy drogi na czas ściśle określony, jak to ma miejsce w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, bowiem na gruncie udp (ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r.) zajęcie pasa drogowego jest możliwe za zezwoleniem i opłatą, a zezwolenie jest wydawane na czas określony. Prawidłowo określona podstawa prawna działania organu pozwala rozważyć wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a to z kolei warunkuje podjęcie decyzji uznaniowej zgodnie z prawem. (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 36/98, w którym NSA wskazał, że podstawą prawną rozstrzygnięcia jest art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 udp, zaś "decyzja /w przedmiocie zezwolenia na umieszczenie reklamy.../ ma charakter uznaniowy, co nie znaczy, że może być decyzją dowolną. Organ administracyjny, by uniknąć zarzutu, że decyzja jest dowolną winien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, a następnie wykazać, jakie powody przemawiały za takim, a nie innym rozstrzygnięciem"). Sąd I instancji nie naruszył prawa podzielając stanowisko organów administracji publicznej, iż przedmiotowy wniosek spółki o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego podlegał regulacji art. 39 ust. 1 i ust. 3 udp, bowiem w sprawach dotyczących zezwoleń na zajęcie pasa drogowego ustawodawca wyznacza granice uznania administracyjnego między tym, co zabronione (art. 39 ust. 1 udp), a tym co wyjątkowo, w szczególnie uzasadnionych przypadkach – dozwolone (art. 39 ust. 3 udp). Na zakończenie wskazać należy, że to zarządca drogi decyduje o zajęciu pasa drogowego, w szczególności o tym, czy i jakie reklamy mogą tam za jego zezwoleniem funkcjonować. Uznaniowe decyzje, zarówno zezwalające na umieszczenie reklam, jak i odmawiające zezwoleń, muszą być wydawane w granicach zakreślonych przepisami udp oraz po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego zgodnie z regułami k.p.a. Uznaniowość decyzji nie uzasadnia odstępstw od reguł k.p.a. i nie zwalnia z obowiązku wnikliwego rozpoznania każdej sprawy, rozważenia całego materiału dowodowego i przekonującego uzasadnienia decyzji. Jednak to wnioskodawca powinien wykazać, że należy odstąpić od wynikającej z art. 39 ust. 1 udp zasady bezwzględnej ochrony pasa drogowego i wyrazić zgodę na jego zajęcie na podstawie art. 39 ust. 3 udp z uwagi na istnienie okoliczności, które sprawiają, że chodzi o szczególnie uzasadniony przypadek. Zarządca drogi może realizować określoną politykę, co do umieszczania reklam w pasie drogowym. Uprawnieniem zarządcy drogi jest ograniczenie liczby reklam. Zarządca drogi może także zmienić swoją dotychczasową politykę, co do zagospodarowania pasa drogowego. Jednak, aby nie narazić się na zarzut dowolności lub nierównego traktowania podmiotów gospodarczych, reguły ustalone przez zarządcę drogi powinny być jasno ustalone, wyraźnie przedstawione, jednakowe dla wszystkich i zgodne z wymogami udp z uwzględnieniem interesu społecznego (koniecznej ochrony pasa drogowego i bezpieczeństwa ruchu) oraz interesu strony (szczególnych okoliczności przemawiających za udzieleniem zezwolenia). Zważywszy powyższe NSA uznał, że w sprawie niniejszej Sąd I instancji nie naruszył prawa materialnego uznając, iż organy trafnie oparły decyzje na art. 39 ust. 1 i ust. 3 udp i zasadnie uznały, że wnioskodawca nie wykazał żadnych szczególnych okoliczności przemawiających za wyrażeniem zgody na umieszczenie reklamy w miejscu o szczególnie dużym natężeniu ruchu i w bliskiej odległości od krawędzi jezdni. W tym stanie rzeczy NSA uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- 2