II SA/Gd 80/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia NSA Andrzej Przybielski Protokolant Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi W. Ł. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 grudnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 października 2006 r., nr [...], 2. określa, że wymienione decyzje w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. Ł. kwotę 500,- (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W. Ł. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 grudnia 2006 r. Nr [...] – utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 października 2006 r. Nr [...] w której stwierdzono wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji tego organu z dnia 7 stycznia 2003 r. Nr [...], tj. nakazanie J. H. i I. H. przedłożenia inwentaryzacji robót budowlanych, wykonanych przy nadbudowie budynku mieszkalnego – tarasu przy ul. D. [...] w G., w raz orzeczeniem technicznym, oceną prawidłowo wykonania instalacji elektrycznej i uzupełnieniem analizy zmian nasłonecznienia budynku, po zrealizowaniu nadbudowy, o rzeczywiste wymiary i sytuację w terenie. W skardze strona domaga się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 30 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 408/03 oddalił skargę W. Ł. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lutego 2003 r. Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 stycznia 2003 r. Nr [...] o nałożeniu, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.-Prawo budowlane, na J. H. i I. H. obowiązku przedłożenia, w terminie do 30 kwietnia 2003 r. inwentaryzacji robót budowlanych, związanych z nadbudową części budynku mieszkalnego-tarasu przy ul. D. [...] w G.; oświadczenia osoby uprawnionej o prawidłowości wykonania instalacji elektrycznej w wymienionej powyżej części obiektu oraz analizy zmian nasłonecznienia budynku przy ul. D. [...] w G. w związku ze zrealizowaną nadbudową, uzupełnionej o rzeczywiste wymiary i sytuację w terenie. Następnie zaskarżoną decyzją z dnia 27 października 2006 r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził wykonanie wskazanego powyżej obowiązku przez inwestorów. W uzasadnieniu organ I instancji poinformował, że w dniu 9 października 2006 r. do organu wpłynęły wymagane dokumenty. Po dokonaniu oceny przedstawionych opracowań organ podzielił zawarte w nich wnioski, tj.: przedmiotowa nadbudowa została wykonana zgodnie ze sztuką budowlaną oraz przepisami i nadaje się do użytkowania; część nadbudowana rzuca cień na posesję sąsiada, ale w niczym nie przyczyniła się do zwiększenia zacienienia ściany budynku sąsiedniego - nie pogarsza warunków nasłonecznienia działki i budynku sąsiada; instalacja elektryczna w nadbudówce tarasu budynku mieszkalnego spełnia wymagania obowiązujących przepisów. Od decyzji organu pierwszej instancji odwołał się W. Ł. - właściciel sąsiedniego budynku, który wniósł o jej uchylenie i podjęcie przez ten organ działań wynikających z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Skarżący podniósł, że wymagane dokumenty zostały dostarczone do organu dopiero w dniu 9 października 2006 r., a więc po upływie 3,5 roku od nakazanego terminu, wskazując, iż wniesienie skargi do Sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub zawieszenia czynności. Zdaniem strony, inwestorzy nie uzupełnili przedłożonej analizy nasłonecznienia o rzeczywiste wymiary i sytuację w terenie, a zamiast tego dostarczyli nowe opracowanie, które w ocenie skarżącego, tak jak poprzednie, jest niewiarygodne, ponieważ analiza została ograniczona do jednego pomieszczenia w budynku. Natomiast nadbudowa tarasu na budynku nr [...] ograniczyła dopływ światła dziennego do trzech pomieszczeń. Odwołujący podniósł także argumenty związane z poprzednim stadium sprawy, które zakończyło się prawomocną, wskazaną wyżej, decyzją nakazową, która zdaniem organu odwoławczego nie jest przedmiotem obecnego postępowania. Organ II instancji, rozpoznając niniejszą sprawę w trybie odwoławczym, podał, iż art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, będący podstawą prawną rozpatrywanej decyzji, stanowi, że po upływie terminu do wypełnienia obowiązku lub na wniosek inwestora właściwy organ sprawdza jego wykonanie i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku. Z uwagi na to, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że J. H. i I. H. wypełnili nałożony na nich prawomocną decyzją z dnia 7 stycznia 2003 r. obowiązek przedstawienia określonych dokumentów w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych, polegających na wykonaniu nadbudowy tarasu na budynku mieszkalnym przy ul. D. [...] w G. - zasadnie potwierdził ten fakt wydanym rozstrzygnięciem. Organ odwoławczy, w uzasadnieniu decyzji, przypomniał organowi I instancji, o wymogu sporządzania odrębnego rozdzielnika stron postępowania. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ II instancji wskazał, iż przedmiotem zaskarżonej decyzji jest wyłącznie stwierdzenie wykonania uprzednio nałożonego obowiązku, a zatem podnoszenie przez stronę skarżącą innych kwestii nie ma umocowania prawnego. Organ II instancji podniósł, iż stosownie do treści art. 80 k.p.a., ocena dowodów w sprawie należy do kompetencji organu administracji publicznej. W omawianym przypadku strona zobowiązana przedstawiła organowi nadzoru budowlanego wymagane dokumenty, sporządzone przez uprawnione osoby. Organ uznał je za właściwe dowody zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami warunków technicznych. W myśl art. 12 ust. 6 Prawa budowlanego, osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie są odpowiedzialne za wykonywanie tych funkcji zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej oraz za należytą staranność w wykonywaniu pracy i jej jakość. Kwestionowanie przez stronę dokumentów sporządzonych przez wspomniane wyżej osoby bez przedstawienia dowodów w postaci innych opracowań o takim samym rygorze prawnym jest bezpodstawne. Organ odwoławczy wskazał ponadto na treść ust. 1 i ust. 2 paragrafu 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2002 r., Nr 75 poz. 690 ze zm.) zgodnie z którymi: pokoje mieszkalne powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 7.00 – 17.00 w mieszkaniu wielopokojowym dopuszcza się ograniczenie tego wymagania co najmniej do jednego pokoju, przy czym w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia do 1.5 godziny, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia. Dysponentem terminu urzędowego, określonego w decyzji, jest organ administracji publicznej, który termin wyznaczył. Skoro organ ten nie sprawdził wykonania obowiązku po upływie terminu i nie zastosował ustawowej restrykcji w przypadku niewykonania obowiązku, a strona zobowiązana zgłosiła jego wypełnienie przed orzeczeniem decyzji w tym zakresie - nie było podstaw do wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. nakazania przewidzianych w nim sankcji. W uzasadnieniu skargi, W. Ł. zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 79 § 1 i 2, art. 81, art. 162 § 2, art. 10 § 1, art. 58 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie do treści art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Art. 51 ust. 3 pkt 1 przytoczonego wyżej przepisu jest podstawą prawną wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. Rozpoznawana sprawa ma ten szczególny charakter, że zastosowanie art. 51 Prawa budowlanego nastąpiło w sytuacji nietypowej. Nietypowość ta polega na tym, że inwestor wykonując zamierzenie inwestycyjne dysponował ostateczną decyzją, która umożliwiała mu prowadzenie robót budowlanych. Nie była to zatem tak zwana "czysta samowola" kwalifikująca w świetle treści (obowiązującego w czasie wszczęcia postępowania) art. 48 Prawa budowlanego do wydania nakazu rozbiórki rozbudowanej części tarasu. Faktem pozostaje, iż decyzja, na podstawie której została zrealizowana nadbudowa tarasu, została wyeliminowana z obrotu prawnego, i to w trybie nadzwyczajnym, poprzez stwierdzenie jej nieważności. W postępowaniu prowadzonym w przedmiotowej sprawie został wydany wyrok sądu, który przesądził, że w sytuacji, w której inwestor zrealizował budowę w oparciu o ostateczną decyzję, zachodzi przypadek "inny", o którym mowa w art.. 51 Prawa budowlanego. Konsekwencją powyższego było wdrożenie przewidzianego w w/w artykule trybu postępowania. Ponieważ prace budowlane zostały w całości wykonane, organ nałożył na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, z określeniem terminu ich wykonania (art. 51 ust. 1 pkt 2). Nadmienić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 30 marca 2006 r. (sygn. akt II SA/Gd 408/03) oddalił skargę W. Ł. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lutego 2003 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 stycznia 2003 r. o nałożeniu w oparciu o w/w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego określonych obowiązków wśród których był również obowiązek przedłożenia w terminie do 30 kwietnia 2003 r. analizy zmian nasłonecznienia przy ulicy D. [...] w G., w związku ze zrealizowaną nadbudową. Wskazany wyżej wyrok nie został uzasadniony pisemnie. Z materiałów sprawy wynika, że jakkolwiek obowiązki nałożone przez organ zasadniczo kwalifikowały się jako dowodowe do innego trybu postępowania, to jednak mająca zasadnicze znaczenie dla rozpoznawanej sprawy analiza zmian nasłonecznienia budynku przy ul. D. [...], zważywszy na zrealizowanie już w/w zabudowy , przesądzała o dalszym istnieniu rozbudowy bez konieczności nakazywania czynności o charakterze budowlanym. Nie można podzielić stanowiska, że wykonaniem nałożonego obowiązku było samo "złożenie" ekspertyzy sporządzonej przez osobę uprawnioną. Załączona do akt sprawy analiza nasłonecznienia jakkolwiek ma charakter dowodowy, jest również (gdyż przesądził o tym w decyzji ostatecznej organ odwoławczy) "czynnością", do wykonania której inwestor został zobowiązany. Taki charakter nadało jej nałożenie obowiązku wykonania analizy nasłonecznienia w oparciu o "rzeczywiste wymiary i sytuację w terenie". Czynność ta nie może być już powtórzona w dalszym postępowaniu, a zatem ocena jej prawidłowości powinna nastąpić przez organ z uwzględnieniem wszystkich uwarunkowań przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego dla postępowania dowodowego. Dostarczenie przez inwestora w/w analizy obligowało więc organ do dokonania jej oceny nie tylko od strony formalnej (poprzez stwierdzenie faktu, że została ona złożona i sporządzona przez osobę uprawnioną), lecz także przeprowadzenia oceny treści zawartych w niej wniosków. Stwierdzić należy, iż organ I instancji w tej materii nie dokonał ustaleń i brak ten został niedostrzeżony przez organ odwoławczy. Złożona do akt administracyjnych analiza podlegała tym samym regułom postępowania jak każdy z innych dowodów w sprawie administracyjnej; wymagała ustaleń w zakresie wartości dowodowej w świetle prezentowanych przez skarżącego zarzutów. Istniejący spór pomiędzy właścicielami nieruchomości sąsiadujących w świetle art. 89 § 2 kpa, uzasadniał też przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem stron postępowania oraz osoby, która sporządziła analizę nasłonecznienia budynku. Należy stwierdzić, że z materiałów sprawy nie wynika że organ poinformował skarżącego o fakcie złożenia przez inwestora w/w analizy i o możliwości zapoznania się z jej treścią a także wniesienia stosownych uwag. Narusza to zasadę określoną w art. 10 kpa – zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien rozważyć czy stawiany przez skarżącego zarzut nierzetelności analizy nie uzasadnia ponownego wykonania tej czynności, przy czym jeżeli w wyniku uzupełnionego postępowania uzna "gołosłowność" zarzutów skarżącego, ocenić czy nie uzależnić ponowienia badań w zakresie analizy nasłonecznienia od złożenia przez skarżącego zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania w trybie art. 262 § 2 k.p.a. Nie jest natomiast uzasadniony podnoszony przez skarżącego zarzut, że złożenie przez inwestora przedmiotowej analizy po upływie wyznaczonego przez organ terminu obligowało ten organ do zastosowania sankcji w postaci nakazu rozbiórki. W tym względzie za słuszne należało uznać stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji wydanego orzeczenia.