II SA/Rz 547/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 11 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi R.B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2007 r. nr (...) w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) marca 2007 r. Nr (...) II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R. B. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego: dalej PWINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] odmawiającą R. B. udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego z pijalnią piwa wybudowanego na działce nr 248 obr. 24 przy ul. S. na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 20 września 1984 r. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 207, z 2003 r., poz. 2016 ze zm./. W uzasadnieniu decyzji PWINB wskazał, że odwołanie R. B. nie mogło zostać uwzględnione, gdyż bezsporne jest, że budynek mieszkano-usługowy objęty postępowaniem to obiekt samowolnie użytkowany, któremu zmieniono funkcję usługową, przeznaczając lokale przewidywane do produkcji wafli na pijalnię piwa. Stwierdzenie tego faktu oraz ustalenie w trakcie postępowania istnienia odstępstw od warunków technicznych wynikających z pozwolenia budowlanego musiało skutkować odmową pozwolenia na użytkowanie budynku, a to w konsekwencji prowadziło do nieuznania odwołania za zasadne. Z decyzją PWINB nie zgodził się R. B.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wskazał, że skarżona decyzja jest niezgodna z prawem, w szczególności wynika z nieudolnego i przeciąganego przez organy postępowania. Uzupełniając skargę pismem z dnia 4 grudnia 2007 r. podkreślił, że w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego nie brała udziału jego żona jako współwłaścicielka działki nr 248, a to oznacza że naruszono jej prawa jako strony. Dodatkowo wskazał że w jego sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy prawa budowlanego z 1974 r. Przytaczając powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. PWINB odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działań administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że sądy rozpoznając skargi nie są związane zarzutami i wnioskami, ani podstawą sformułowaną przez strony. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd stwierdza, że skarga R. B. zasługuje na uwzględnienie, przy czym Sąd nie do końca podziela zarzuty skargi. Nie można uznać za trafny poglądu, zgodnie z którym strona postępowania powinna być także żona D. B. jako współwłaścicielka działki i osoba, która wybudowała dom wraz ze skarżącym. Prawo budowlane posługując się pojęciem inwestora wskazuje na osobę, która uzyskała pozwolenie na budowę. Taki wniosek wynika z wykładni art. 19 ustawy. Konsekwencją takiego stwierdzenia jest przyjęcie, że poprawnie określono adresata rozstrzygnięcia. Jednak to musi prowadzić do zakwestionowania tych działań organu odwoławczego, które wskazują na rozpoznawanie odwołania pochodzącego od R. i D. B.. D. B. nie będąc inwestorem nie mogła skutecznie składać odwołania, a jeśli takie złożyła to powinno być ono załatwione odrębnym rozstrzygnięciem, bądź przez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania albo umorzenie postępowania odwoławczego. Wybór jednej z form rozstrzygnięcia powinien być uzależniony od tego czy D. B. uczestniczyła w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Jeżeli tak, to postępowanie powinno być umorzone w części dotyczącej tego podmiotu. Inne orzekanie niż wskazane jest naruszeniem przepisów postępowania. W warstwie materialnej Sąd dopatruje się zasadności zarzutu skargi wskazującego na naruszenie przepisów przez zastosowanie niewłaściwego prawa. Wprawdzie Sąd nie podziela poglądu, że w sprawie powinno być stosowane prawo z 1974 r., jednak wskazuje, że bez wątpienia nie może to być ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. w treści z dnia orzekania tj. 2007 r. Stanowisko swoje Sąd wywodzi stąd, że treść art. 103 ust. 2 prawa budowlanego stanowi, że do spraw samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 nie stosuje się przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. jeżeli budowa została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. albo przed tą datą wszczęto w tych sprawach postępowanie administracyjnej. Wnioskując a contrario przyjąć należy, że do innych sytuacji niż samowolna budowa obiektu w warunkach samowoli stosuje się przepisy właściwe w chwili orzekania. Skoro takie są reguły wykładni prawa, to przyjąć trzeba, że postępowanie w sprawie ze skargi R. B. rozpoczęło się w 2001 r., z chwilą zgłoszenia budynku mieszkalno-usługowego do użytkowania. Zatem ten fakt przesądził o konieczności stosowania prawa budowlanego z 1994 r. Jednak takie ustalenie nie przesądza o tym, że można stosować prawo z dnia orzekania. Byłoby tak, gdyby materia objęta postępowaniem nie podlegała zmianom między datą wszczęcia postępowania a jego zakończeniem. W rozpoznawanej przez Sąd sprawie stan prawa regulującego oddawanie obiektów budowlanych do użytku podlegał zmianom, zatem niezbędne jest ustalenie jakie przepisy do rozpoznania sprawy mają mieć zastosowanie. W ocenie Sądu dla tej problematyki kluczowe znaczenie ma art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 80, poz. 718/, który stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Treść przepisu jest jednoznaczna, co w sprawie będącej przedmiotem skargi musi oznaczać zastosowanie do sprawy R. B. art. 54 i art. 55 w ujęciu ustalonym w tekście ustawy zamieszczonym w Dz.U. nr 106, z 2000 r., poz. 1126 z uwzględnieniem zmian opublikowanych w Dz.U. nr 74, z 2002 r., poz. 676/. W chwili wejścia w życie zmian prawa budowlanego z 27 marca 2003 r. nie można było ustalać kary za użytkowanie obiektu budowlanego bez zgłoszenia w trybie art. 57 ust. 7, a tylko grzywnę na podstawie art. 93 pkt 7 tej ustawy. Zatem skarżona decyzja błędnie przyjmuje jako podstawę prawną rozstrzygania przepisy art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f prawa budowlanego w sytuacji, gdy należało przyjąć art. 93 pkt 7 ustawy, bo poza wszelkim sporem pozostaje ustalenie, że postępowanie w sprawie oddania do użytkowania budynku mieszkalno-usługowego R. B. wszczęto w dniu 20 lutego 2001 r. wraz ze złożeniem przez skarżącego zawiadomienia o zakończeniu budowy. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.