II SA/Lu 689/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2007 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Wojewody z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na budowę: I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego K. Z. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania . Decyzją wydaną z upoważnienia Starosty Powiatowego z dnia [...[, nr odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...], z dnia [...], w zakresie zmiany przeznaczenia obiektu z budynku magazynowego na stację kontroli pojazdów, zmiany wymiarów i układu stolarki okiennej i drzwiowej, doprojektowanie kanału przeglądowego, pomieszczeń potrzebnych do funkcjonowania stacji kontroli pojazdów oraz wewnętrznych instalacji na działce gruntu nr ewid. 12, położonego w miejscowości F. gm. F. Organ w uzasadnieniu wyjaśnił, iż postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem K. Z. z dnia 16 lutego 2007 r. Podstawą odmowy były ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego gm. F., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia [...] (Dz.Urz.Woj.Lubelskiego nr 111, poz. 2494 z dn. 19 września 2002 r.), które w odniesieniu do przedmiotowej działki przewidują jej ulokowanie w terenie D6 MN UC (teren zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem usług komercyjnych), na którym (1.1.) dopuszcza się lokalizowanie parterowych obiektów usługowych o powierzchni zabudowy do 50 m kw., użytkowanie budynków mieszkalnych i gospodarczych do celów usługowych, ale wyklucza się lokalizacje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (p. 9), dopuszcza się lokalizacje urządzeń komunikacyjnych za wyjątkiem obiektów usług technicznych i stacji paliw (p.11.f) i pod warunkiem, że nie są to obiekty mogące znacząco oddziaływać na środowisko (p.12.c). Warunki te nie są spełnione w przypadku przedmiotowego projektu, a nadto zamierzenie budowlane na gruncie § 3 ust. 1 pkt 70 rozporządzenia Rady Ministrów z dn. 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. nr 257, poz. 2573) należy zaliczyć do obiektów mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Stąd też inwestor zobowiązany został do usunięcia w przedłożonym projekcie wskazanych nieprawidłowości (postanowienie z dn. [...], nr [...]), czego w wyznaczonym terminie (29 marca 2007 r.) nie uczynił. K. Z. w odwołaniu od powyższej decyzji wskazał, iż wobec braku wskazania konkretnych błędów projektu, zwrócił się do organu o doprecyzowanie zobowiązania, w wyniku czego uzyskał informacje, iż projekt ma być zgodny z planem miejscowym. Kwestionuje ustalenia organu twierdząc, iż symbol MN UC nie oznacza jedynie możliwości lokalizowania obiektów mieszkalnictwa jednorodzinnego, a dopuszczone są obie funkcje, w tym także usług komercyjnych. Wskazał także na uzyskane pozytywne uzgodnienie Powiatowego Inspektora Sanitarnego, na uzgodnienie przez Starostwo Powiatowe środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oraz na uzyskane wcześniej (decyzje z dn. [...] oraz [...]) pozwolenie na budowę budynku warsztatowo-magazynowego i budynku magazynowego, co określiło jednoznacznie funkcję działki. Decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną z upoważnienia Wojewody uchylono zaskarżoną decyzję w całości oraz umorzono postępowanie I instancji. Organ powołał się na treść art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), na gruncie którego organ zobowiązany jest, przed wydaniem pozwolenia na budowę, do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego lub decyzją o warunkach zabudowy. Organ wskazał, iż zamierzenie polegające na zmianie przeznaczenia budynku magazynowego na stację kontroli pojazdów nie jest zgodne z planem, na gruncie którego na przedmiotowym terenie wiodąca jest funkcja MN czyli mieszkalnictwo niskie, a obiekty planowane w ramach funkcji UC nie mogą mieć charakteru usług technicznych i stacji paliw. W ocenie organu wcześniejsze zagospodarowanie działki nie ma znaczenia w świetle powyższych ustaleń planu. Organ wskazał także na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], w której stwierdzono nieważność decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla tej inwestycji z powodu niezgodności planowanego przedsięwzięcia z planem miejscowym. Organ wskazał także na zasadniczy dla rozstrzygnięcia fakt przeprowadzenia wizji terenowej z dnia 12 lipca 2007 r., w ramach której stwierdzono, iż roboty objęte wnioskiem z dnia 16 stycznia 2007 r. o zmianę pozwolenia na budowę (ściany wewnętrzne, kanał przeglądowy, drzwi łączące pomieszczenie magazynowe z istniejącym budynkiem, otwory okienne i drzwiowe) zostały już wykonane, a budynek stanowi całość funkcjonalną z istniejącym budynkiem warsztatowo-magazynowym. To zaś, na gruncie art. 28 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, wskazującego na możliwość prowadzenia robót budowlanych jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, pozwala na umorzenie postępowania administracyjnego. Organ wyraził również przekonanie, iż dalsze działania należą do służb nadzoru budowlanego. K. Z. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego. Zarzucił jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 105 kpa oraz § 3 uchwały Rady Gminy z dnia [...] Skarżący wskazuje na brak wskazania podstaw umorzenia postępowania, na brak samowoli budowlanej potwierdzonej w wyniku kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dn. 1 sierpnia 2007 r., co oznacza, że organ przekroczył zakres swojej właściwości. Kwestionuje także przyjętą przez organy interpretację postanowień planu miejscowego, twierdząc, iż jest ona nielogiczna, przeczy dotychczasowej praktyce, a stacja kontroli pojazdów nie jest urządzeniem komunikacyjnym i nie jest uznana za przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Organ w odpowiedzi na skargę wnosi o jej oddalenie, nawiązując do argumentów podniesionych w zaskarżonej decyzji, akcentując wynik oględzin z dnia 12 lipca 2007 r., wskazujący na wykonanie robót objętych projektem zamiennym. Strona skarżąca w piśmie procesowym z dnia 22 listopada 2007 r. ponownie nawiązuje do interpretacji planu miejscowego, do dotychczasowego sposobu zagospodarowania działki, do braku stacji kontroli pojazdów jako obiektów, które na gruncie rozporządzenia Rady Ministrów z dn. 9 listopada 2004 r. wymagałyby sporządzenia raportu oraz wskazuje na niejasność celu przeprowadzenia wizji lokalnej przez organ odwoławczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpatrując skargę, zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm. oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Na gruncie natomiast art. 134 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie miało miejsce naruszenie przepisów postępowania, które skutkuje uwzględnieniem skargi, mimo, że podstawa jej uwzględnienia obejmuje również kwestie w skardze nie ujęte. Niezależnie od faktu, iż zarzuty skargi odnosiły się do odmowy zatwierdzenia projektu zamiennego i zmiany pozwolenia na budowę w związku ze zgodnością projektu zamiennego z planem miejscowym, podstawowym argumentem, przesądzającym w ocenie sądu za uchyleniem decyzji był sposób ustalenia i uzasadnienia bezprzedmiotowości postępowania przed organem pierwszej instancji, wiążący się z ustaleniami faktycznymi organu odwoławczego, czyli wynikiem przeprowadzonych oględzin, pozwalających organowi przyjąć, że wykonane zostały już roboty zaplanowane w projekcie zamiennym. W ocenie sądu zarówno samo przeprowadzenie tego dowodu przez organ odwoławczy, jak i sposób jego przeprowadzenia nie mogą zostać zaakceptowane z punktu widzenia wymogów prawnych. Rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej decyzji jest typową decyzją kasacyjną, określoną w art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa. Jest ono uzasadnione jedynie wówczas, gdy organ odwoławczy rozpatrując odwołanie dojdzie do wniosku, iż wydanie decyzji merytorycznej jest zbędne z powodu bezprzedmiotowości postępowania. Oznacza to także, że stwierdza on brak podstaw tak do wydania decyzji merytorycznej reformatoryjnej jak też do przekazania sprawy organowi I instancji. Podstawowym zatem wymogiem zgodności takiej decyzji z przepisami kpa jest określenie braku zasadności wydania obu wyżej wskazanych typów decyzji jak też podstaw bezprzedmiotowości postępowania pierwszoinstancyjnego. Kpa nie reguluje odrębnych przesłanek bezprzedmiotowości w ramach art. 138 kodeksu, w związku z czym organ winien rozważyć i wskazać przesłanki płynące z art. 105 kpa. Na gruncie rozpatrywanej sprawy, z treści przepisu art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wskazującego, iż budowa może być prowadzona jedynie na podstawie ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, wynika, iż zakończenie procesu budowlanego zanim decyzja taka zostanie podjęta i stanie się ostateczną czyni prowadzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zbędną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn. 6 października 1998, IV SA 1750/96). Z uzasadnienia decyzji odwoławczej nie wynika jednak podstawa uznania przez organ odwoławczy postępowania pierwszoinstancyjnego za bezprzedmiotowe. Wprawdzie można uznać, iż przekonanie powyższe wiąże się z treścią powołanego art. 28 ustawy Prawo budowlane, niemniej argumentacja taka powinna być wyraźnie i przekonująco wskazana. Obowiązek ten jest aktualny zwłaszcza w sytuacji, gdy strona (inwestor) odwołująca się od decyzji organu pierwszej instancji domaga się weryfikacji przyjętego w niej stwierdzenia organu o niezgodności projektowanej inwestycji z planem miejscowym, a więc argumentuje w zupełnie innym kierunku. Biorąc pod uwagę cechy prawidłowo sporządzonego i skierowanego przede wszystkim do inwestora uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, zawierającego ponadto tak daleko idące rozstrzygnięcie, jak umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego, należy przyjąć, iż uzasadnienie decyzji, której treść obejmuje nie tylko uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej ale także również umorzenie postępowania przez organem I instancji, wymaga dogłębnego i przekonującego wskazania sposobu rozumowania, Tym samym nie można uznać, że uzasadnienie organu odwoławczego w tym zakresie spełnia wymogi art. 107 § 3 kpa. Zastosowanie przesłanki bezprzedmiotowości wiąże się bowiem z jednoznacznym jej określeniem i wyjaśnieniem na gruncie ustalonego stanu faktycznego. Analiza uzasadnienia decyzji odwoławczej wskazuje, iż mogący stanowić podstawę uznania postępowania przed organem I instancji za bezprzedmiotowe fakt zrealizowania obiektu zgodnie z zamiennym projektem budowlanym zanim decyzja zatwierdzająca projekt zamienny oraz zmieniająca pozwolenie na budowę zostanie wydana oraz stanie się ostateczna, nie został w sposób właściwy ustalony. Nie wypowiadał się bowiem na ten temat organ I instancji, zajmując się w swojej decyzji jedynie odmową zatwierdzenia projektu i zmiany pozwolenia na budowę na gruncie zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie wypowiedział się wprawdzie na temat odmowy zatwierdzenia projektu i zmiany pozwolenia na budowę (uznając ja za zgodną z prawem), ale jednocześnie samodzielnie podjął się dokonania ustaleń faktycznych, których organ I instancji nie prowadził, a które spowodowały wydanie decyzji uchylającej decyzję pierwszoinstancyjną oraz umorzenie postępowania przed organem i instancji. Na gruncie natomiast art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów. Na gruncie orzecznictwa przyjmuje się, iż postępowanie dowodowe, przeprowadzone przez organ odwoławczy może mieć charakter jedynie postępowania uzupełniającego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn. 10 kwietnia 1997, I SA/Po 1237/96, "Przegląd Orzecznictwa Podatkowego" 3/1998, poz. 92). Stan faktyczny ustalany jest przez organ odwoławczy w oparciu o materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji, a jego rozszerzenie wymaga określenia stopnia pominięcia istotnych okoliczności faktycznych. Może zatem prowadzić do uzupełnienia postępowania dowodowego przez organ odwoławczy ale nie do przeprowadzenia go w całości. W przypadku bowiem konieczności przeprowadzenia postępowania w znacznej części, organ odwoławczy władny jest jedynie skasować decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 602). Ma to istotny związek z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 kpa. W ocenie sądu nie można przede wszystkim uznać, że zakres przeprowadzonego przez organ odwoławczy postępowania dowodowego wypełnia cechy postępowania uzupełniającego, zwłaszcza w sytuacji, gdy tego rodzaju postępowanie dowodowe przed organem pierwszej instancji nie było w ogóle prowadzone a organ odwoławczy nie ustosunkowuje się do tego faktu w samej decyzji. Nie jest zgodny z przepisami postępowania administracyjnego także sposób przeprowadzenia oględzin, które zadecydowały o przyjętym stanowisku organu odwoławczego. Na marginesie należy zauważyć, iż organ ten w jednym miejscu używa terminu "oględziny" (w decyzji odwoławczej i w odpowiedzi na skargę), w innym – "wizja terenowa" (w decyzji odwoławczej). W aktach sprawy znajduje się natomiast notatka służbowa, sporządzona w dniu 12 lipca 2007 r., z której wynika, że w powyższej wizji brały udział trzy osoby reprezentujące jedynie organy administracji (Urząd Wojewódzki oraz Starostwo Powiatowe), że w wizji nie uczestniczył inwestor, a tym samym nie mógł się w jej ramach w żaden sposób wypowiedzieć co do stanu robót, a opis wykonanych robót zawarty został na kilku wierszach pisma odręcznego. Sama notatka (s. 18-19 akt administracyjnych II instancji), lakoniczna w swej treści, w połowie referująca stan postępowania administracyjnego, podpisana jest jedynie przez osobę ją sporządzającą. Nie wynika z niej nawet to, w jaki sposób osoby reprezentujące organy zapoznały się ze stanem inwestycji, obejmującej pomieszczenia wewnątrz budynku. W ocenie sądu, powyższa notatka nie spełnia wymogów określonych w art. 67 § 1 oraz § 2 pkt 3 oraz art. 68 § 2 kpa odnośnie do protokołów z dokonywanych w toku postępowania czynności. Sama wizja lokalna w ten sposób przeprowadzona nie może być natomiast traktowana jako wiarygodny środek dowodowy, zwłaszcza na gruncie art. 79 § 1 i § 2 oraz art. 81 kpa wobec braku zawiadomienia strony (inwestora), braku jego w niej udziału, braku jego opinii na temat określonych ustaleń oraz braku jego podpisu na prawidłowo sporządzonym protokole. Ponadto w uzasadnieniu organu II instancji znalazło się stwierdzenie, iż wizja terenowa potwierdziła fakt, iż inwestor realizował inwestycją w oparciu o nieostateczną decyzję Starosty, podczas gdy decyzja ta była decyzją odmowną. W konsekwencji powyższych faktów należy uznać, że organ odwoławczy przeprowadzając samodzielnie postępowanie dowodowe nie objęte postępowaniem przed organem I instancji nie tylko przekroczył zakres uprawnionego uzupełnienia tego postępowania, ale dokonał tego w sposób nie spełniający podstawowych wymogów postępowania dowodowego, określonych w przepisach art. 7, art. 77 oraz art. 80 kpa. Nie bez znaczenia może być także wskazany na rozprawie przez pełnomocnika strony skarżącej fakt błędnego zakwalifikowania wymienionego w zaskarżonej decyzji kanału przeglądowego jako kanału zlokalizowanego w budynku, w odniesieniu do którego toczy się postępowanie a nie w połączonym z nim budynku już funkcjonującym. Jak stwierdzono bowiem na rozprawie, kanał znajduje się w użytkowanym budynku warsztatowo-magazynowym, natomiast w budynku realizowanym kanału nie ma. Wyjaśnienia wymaga zatem kwestia, czy z całą pewnością oba budynki położone na przedmiotowej działce są właściwie rozróżniane. Wobec powyżej wskazanych naruszeń przepisów postępowania nie jest zasadne na tym etapie sądowej kontroli decyzji administracyjnych rozpatrywanie przez sąd zarzutów odnoszących się do przyjętego przez organy braku zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym. Organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę podejmie decyzję na gruncie art. 138 kpa w zależności od tego, jak potraktuje potrzebę wszechstronnego i prawidłowo przeprowadzonego wyjaśnienia okoliczności faktycznych. Jeżeli organ odwoławczy uznałby postępowanie dowodowe za niewystarczające, winien określić na ile jest ono niewystarczające podając, dlaczego przeprowadzone dotychczas dowody uważa się za niewystarczające i przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające samodzielnie mając na uwadze uzupełniający zakres tego postępowania, jeżeli jest ono prowadzone przed organem odwoławczym. W przypadku przekazania sprawy do ponownego rozpoznania winien wskazać, co postępowanie dowodowe powinno wyjaśnić. Jeśliby natomiast organ odwoławczy uznał wyjaśnienie tych okoliczności przez organ I instancji za wystarczające w ramach dotychczasowego postępowania, może skoncentrować się na ponownym rozpatrzeniu kwestii zgodności planowanej inwestycji z planem i wypowiedzieć się co do zasadności odmowy zatwierdzenia projektu zamiennego i zmiany pozwolenia na budowę, spełniając w ten sposób wymóg dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, zakładający dwukrotne rozpatrzenie sprawy przez organy administracyjne. Organ ponadto w sposób wszechstronny i przekonujący określi w ramach uzasadnienia faktycznego i prawnego wszystkie istotne składniki przyjętego rozstrzygnięcia na gruncie art. 107 § 3 kpa. W konsekwencji, biorąc pod uwagę powyższe składniki oceny prawnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie mógł stwierdzić zgodności zaskarżonej decyzji z wskazanymi wyżej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270), uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy.