II SA/Kr 201/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie AWSA Inga Gołowska / spr. / WSA Grażyna Jeżewska / del. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi A.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [....] w przedmiocie uzgodnienia inwestycji w zakresie obsługi komunikacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego A.G. kwotę 100 / sto / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Organ I instancji Prezydent Miasta K. , postanowieniem z dnia [....] wydanym na podstawie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000r. Nr 98,poz. 1071) w zw. z art.53 ust. 4 , pkt 9 i ust. 5, art. 64 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003r. Nr 80, poz. 717 z póź.zm) oraz art.16 ust. 1, art. 35 ust. 3, art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U z 2004r. Nr 204, poz. 2086 z póź.zm) i treścią Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. (Dz. U Nr 43, poz. 430 z póź.zm) w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. (Dz. U Nr 75, poz. 690 z póź.zm) w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – po rozpoznaniu wniosku A.M. działającego przez pełnomocnika S.G. –dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, położonego na działce nr ...... obr. ..... przy ul....... w K. wraz z infrastrukturą techniczną, przekazanego przez Wydział Architektury i Urbanistyki w dniu [....] – uzgodnił pozytywnie w zakresie obsługi komunikacyjnej zamiar inwestycyjny będący przedmiotem wniosku w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego ul...... (droga gminna w zarządzie Zarządu Dróg i Komunikacji) z określonymi warunkami: 1. obsługę komunikacyjną planowej inwestycji zapewni ul..... poprzez zjazd indywidualny, 2. odległość projektowanych obiektów budowlanych od krawędzi jezdni ul...... winna wynosić min 6,0 m , 3. projekt budowlany zjazdu wraz z planem zagospodarowania należy uzgodnić z Zarządem Dróg i Komunikacji. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podniósł, że po przeanalizowaniu materiałów załączonych do wniosku uzgadnia się pozytywnie przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne. Zażalenie na postanowienie organu I instancji złożył A.G. wnosząc o jego uchylenie w całości i umorzenie postępowania względnie uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania , względnie o uchylenie postanowienia w części i : -umorzenie postępowania pierwszej instancji co do pkt ..... warunków uzgodnienia, -orzeczenie , że odległość projektowanych obiektów budowlanych od krawędzi jezdni ul. .......... winna wynosić min.10 m. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ,art. 29 ust.1 pkt 2 i art.43 ust.1 ustawy o drogach publicznych a także art. 40 § 2 i art. 124 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, iż droga przebiegając ulicą .....zlokalizowana jest na działce nr....., której właścicielem jest Skarb Państwa w związku z tym uzgodnienia należało dokonać z Generalną Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Dodatkowo podniesiono, iż prawidłowe postanowienie powinno zawierać oznaczenie organu administracji, stron biorących udział w postępowaniu oraz podpis osoby upoważnionej do jego wydawania. Złożonej parafki nie sposób natomiast uznać za podpis. Zezwolenie na lokalizację zjazdu wymaga zgodnie z art. 29 ust.1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych decyzji a nie postanowienia . W konkluzji podniesiono, iż strona ustanowiła pełnomocnika i pisma doręcza się pełnomocnikowi gdy tymczasem Zarząd Dróg i Komunikacji w K. przekazał pisma bezpośrednio stronie. Organ II instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , postanowieniem z dnia [....] wydanym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003r. Nr 80, poz. 717) oraz na zasadzie art. 7, art.77,art. 80, art. 81, art. 126, art. 138 § 2 w zw. z art. 123 i w zw z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z póź.zm) –utrzymał w mocy skarżone postanowienie. W motywach rozstrzygnięcia podniesiono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło zarzutów podniesionych w uzasadnieniu skarżonego postanowienia i stwierdzono, że postanowienie organu I instancji odpowiada prawu i brak jest podstaw do wydania orzeczenia kasatoryjnego bądź reformatoryjnego a tym bardziej orzeczenia procesowego o umorzeniu postępowania I instancji. Skargę do Sądu złożył A.G. wnosząc o uchylenie postanowienia organu II instancji w całości i wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w całości, zarzucając skarżonemu postanowieniu: 1. naruszenie prawa a to art.124 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nierozpoznanie zarzutu wadliwego oznaczenia organu administracji publicznej , który wydał postanowienie w I instancji, 2. naruszenie prawa a to art. 124 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego wskutek utrzymania w mocy postanowienia z poważnymi brakami: bez poprawnego oznaczenia organu administracji publicznej , stron biorących udział w postępowaniu oraz podpisu osoby upoważnionej do jego wydania, 3. naruszenie prawa a to art. 40§ 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przez utrzymanie w mocy postanowienia błędnie doręczonego skarżącemu a nie jego pełnomocnikowi, 4. naruszenie prawa a to art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych , przez akceptację nieodpowiedniej odległości projektowanych obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż organ II instancji nie uwzględnił żadnego z argumentów podniesionych przez skarżącego w zażaleniu od postanowienia Prezydenta Miasta K. Na postanowieniu widniała jedynie pieczęć z oznaczeniem: ,,Prezydenta Miasta K." bez podania pełnej nazwy organu i jego siedziby. Dodatkowo na postanowieniu brak jest podpisu a znajduje się jedynie ,,parafa" , brak oznaczenia stron postępowania powoduje , że nie mamy w ogóle do czynienia z postanowieniem. Podniesiono również , iż ulica ...... jest drogą krajową a organ nie zbadał czy droga ta stanowi połączenie z siecią dróg krajowych. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumenty zawarte w uzasadnieniu skarżonego postanowienia organu II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie Sąd zauważa , iż zgodnie z art. 184 Konstytucji w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.-Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm), kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ppsa sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 ppsa, który stanowi, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podniosła w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią- bez wątpienia- sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego nadaje procesowy kształt obowiązkowi współdziałania organów, który powstaje na mocy odrębnych przepisów o charakterze materialnym. Współdziałanie będzie występować wtedy, gdy w jakiejś sprawie ,,ma miejsce przecinanie się zakresów działania dwóch lub kilku podmiotów (pionów organizacyjnych)"/zob. S. Biernat, Działania wspólne administracji państwowej, Wrocław 1979, s.38/ Obowiązek współdziałania jest realizowany z urzędu przez organ powołany do wydania decyzji w sprawie zawisłej, który powinien wykonać dwie czynności procesowe: zwrócić się do organu współdziałającego o zajęcie stanowiska, powiadomić strony o tej czynności. Na skutek pierwszej z tych czynności następuje wszczęcie procesowych czynności przez inny organ administracyjny, który ma wyrazić opinię lub dokonać uzgodnienia projektu rozstrzygnięcia w sprawie. Czynności współdziałania, w zależności od ich formy przewidzianej przepisami odrębnymi, muszą być podejmowane albo w początkowym, albo w końcowym stadium postępowania sprawy zawisłej. Organ współdziałający nie będzie organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Jest on powołany do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, która już zawisła przed jakimś organem administracyjnym a jego stanowisko jest zajmowane przez wydanie postanowienia, które nie załatwia sprawy administracyjnej, albowiem ani nie rozstrzyga o jej istocie, ani jej nie kończy w instancji administracyjnej; jego stanowisko wyrażone w formie postanowienia rozstrzyga co do sprawy nie mającej bytu samodzielnego, bo związanej ze sprawą główną. W sytuacji określonej w art. 106 występują dwa organy współdziałające, z których jeden jest organem administracji publicznej rozstrzygającym sprawę administracyjną w drodze decyzji, drugi zaś organem, od którego organ administracji publicznej jest obowiązany uzyskać stanowisko w sprawie administracyjnej. Użyte w przepisie art. 106 § 1 sformułowanie "inny organ" nie oznacza li tylko organu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2, lecz każdy organ, który na mocy przepisów prawa materialnego jest obowiązany na żądanie organu administracji prowadzącego postępowanie zająć stanowisko w sprawie będącej przedmiotem tego postępowania. W przypadku gdy przepisy prawa materialnego ustanawiające obowiązek współdziałania nie określają konkretnego organu, który jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie, lecz np. osobę prawną, wówczas organem w rozumieniu art. 106 § 1 jest ustawowy lub statutowy organ osoby prawnej upoważniony do działania w imieniu tej osoby prawnej i reprezentowania jej na zewnątrz. Organ współdziałający w postępowaniu administracyjnym na zasadach określonych w art. 106 k.p.a. ma za zadanie przyczynić się do prawidłowego załatwienia sprawy przez inny organ, ale bez wkraczania we właściwość, zadania i kompetencje innego organu. Wyłączną odpowiedzialność za załatwienie sprawy ponosi organ, wydający decyzję określonej treści, mocą której załatwia tę sprawę, a stanowisko zajęte przez organ współdziałający powinno być uzyskane i rozpatrzone przed wydaniem decyzji. Oznacza to, iż omawiany przepis art.106 kodeksu postępowania administracyjnego nie dotyczy organów powiązanych ze sobą zależnością służbową , pozostających w stosunku nadrzędności i podrzędności organizacyjnej. Przepis ten zatem nie będzie miał zastosowania w sytuacji gdy zarówno do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i wydania uzgodnienia (zajęcia stanowiska) uprawniony jest ten sam organ a więc będzie stosowany wyłącznie w wypadkach gdy organ prowadzący postępowanie będzie zobowiązany lub uprawniony do dokonania uzgodnienia lub zaciągnięcia opinii innego organu. W rozpoznawanej sprawie organem uprawnionym do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n. ,,Budowa budynku mieszkalnego, jednorodzinnego z garażem, położonego na działce nr ..... obr. .... przy ul. w K. wraz z infrastrukturą techniczną" stosownie do treści art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym był Prezydent Miasta K. po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 tej ustawy. Natomiast w art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazano uzgodnić decyzję o warunkach zabudowy z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Właściwym zarządcą wszystkich dróg publicznych (z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych) w granicach miasta K.-miasta na prawach powiatu, na zasadzie art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz. U Nr 204 z 2004r. poz. 2086 z póź.zm) jest prezydent miasta. Tym samym właściwym do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w tej sprawie jak i dokonania przedmiotowego uzgodnienia w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego jest ten sam organ tj. Prezydent Miasta K. W tych okolicznościach sprawy brak było podstaw w świetle przedstawionej argumentacji do podejmowania odrębnego postanowienia przez prezydenta miasta na prawach powiatu w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi powiatowej w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Treść takiego uzgodnienia mając na uwadze tożsamość podmiotu rozstrzygającego w sprawie głównej o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w celu realizacji ustawowego wymogu określonego w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , winna zostać zamieszczona w motywach decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty , tak by mogła zostać poddana kontroli organu odwoławczego, a następnie sądu administracyjnego . Sąd orzekający w niniejszej sprawie korzystając z uprawnienia jakie daje art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm). –uznał, że w świetle podstawowego celu sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne, określonego w art. 1§2 ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm).-ma obowiązek wydania orzeczenia usuwającego z obrotu prawnego akt niezgodny z prawem a za taki należy uznać również postanowienie z [....] . wydane przez organ I instancji. Art. 135 uszczegóławia zasadę niezwiązania wojewódzkich sądów administracyjnych granicami skargi, upoważniając ten Sąd do orzekania także o aktach lub czynnościach niezaskarżonych rozpoznawaną skargą ale wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, sprawy administracyjnej. Z tych względów, Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 106 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego co powoduje konieczność jego uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm). O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm).