III SA/Łd 711/07

Dnia 11 grudnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi –Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Asesor WSA Ewa Alberciak Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2007 roku sprawy ze skargi R. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję. III SA/Łd 711/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 73 ust. 1, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), orzekł o utracie przez R. N. prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 8 sierpnia 2007 roku z powodu upływu okresu pobierania zasiłku. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że strona nabyła prawo do zasiłku dla bezrobotnych w dniu 8 lutego 2007 roku na okres 6 miesięcy. Zasiłek wypłacano zatem do dnia 7 sierpnia 2007 roku. W odwołaniu od powyższej decyzji R. N. zarzucił rażące naruszenie art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez brak umiejętności liczenia terminu i nieznajomość art. 112 kodeksu cywilnego. W ocenie strony, zasiłek powinien mu przysługiwać do dnia 8 sierpnia 2007 roku. W związku z powyższym R. N. wniósł o wypłacenie mu zasiłku za dzień 8 sierpnia 2007 roku wraz z ustawowymi odsetkami. Decyzją z dnia [....], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 10 ust. 4 pkt 2, art. 72 ust. 11, art. 73 ust. 1 pkt 1, pkt 2 lit. b), pkt 3 lit b) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że materialną podstawą każdego rozstrzygnięcia prawnego z zakresu problematyki promocji zatrudnienia i instytucji rynku pracy jest ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 roku. Wskazał, iż zgodnie z art. 72 ust. 11 tej ustawy, do obliczania okresów przysługiwania zasiłku nie stosuje się przepisów o postępowaniu administracyjnym dotyczących terminów. Tożsamość treści art. 57 § 3 ustawy kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którym terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było - w ostatnim dniu tego miesiąca, z treścią art. 112 zdanie pierwsze kodeksu cywilnego, dało organowi podstawę do stwierdzenia, że w sprawie nie znajdą zastosowania ani przepisy prawa administracyjnego ani prawa cywilnego. Wojewoda podniósł, iż z akt sprawy wynika, że skarżącemu wypłacono zasiłek dla bezrobotnych za okres od dnia 8 lutego 2007 roku do dnia 7 sierpnia 2007 roku – a zatem za 6 miesięcy, co zgodne jest z art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi R. N. zarzucił, że Wojewoda [...] w sposób błędny wykluczył stosowanie w sprawie przepisów prawa cywilnego. Zdaniem skarżącego, ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 roku odsyła do stosowania art. 112 lub art. 114 Kodeksu cywilnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja jak również decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Charakter tego uchybienia, o czym będzie mowa w dalszych rozważaniach, nie uzasadniał uchylenia decyzji obu instancji, bowiem w ocenie Sądu, dla wydania zgodnej z prawem decyzji nie jest konieczne przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości bądź znacznej części, a zatem wystarczające będzie podjęcie rozstrzygnięcia jedynie przez organ odwoławczy. Źródłem sporu do jakiego doszło między R. N. a organami administracji jest moment utraty przez skarżącego prawa do zasiłku dla bezrobotnych i związana z tym konieczność wskazania podstawy prawnej obliczenia długości okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Już na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela pogląd wyrażony przez skarżącego, według którego okres pobierania zasiłku kończy się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi tego okresu, a gdyby takiego dnia w danym miesiącu nie było - w ostatnim dniu tego miesiąca. W rozpatrywanej sprawie należało zatem uznać, że organy zatrudnienia błędnie określiły datę utraty uprawnienia przez skarżącego. Ostatnim dniem 6-cio miesięcznego okresu pobierania zasiłku, przyznanego skarżącemu od dnia 8 lutego 2007r., powinien być bowiem dzień 8 sierpnia 2007 roku, a utrata uprawnienia następuje dopiero od dnia następnego. Oczywistym jest, że w przedmiotowej sprawie nie znajdzie zastosowania przepis art. 57 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), stosownie bowiem do treści art. 72 ust. 11 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, do obliczania okresów przysługiwania zasiłku nie stosuje się przepisów o postępowaniu administracyjnym dotyczących terminów. Okoliczność ta pozostaje poza sporem. Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r., Nr 99, poz. 1001 ze zm.) prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy. Analiza tego przepisu upoważnia do stwierdzenia, że ustawodawca przywiązuje wagę do kwoty zasiłku za każdy nawet pojedynczy "dzień kalendarzowy". W myśl art. 73 ust. 1 pkt 1 tej ustawy okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych wynosi 6 miesięcy. Nie ma wątpliwości, że okresy pobierania zasiłku dla bezrobotnych są terminami prawa materialnego. Przekonuje o tym nie tylko to, że przepisy je określające zostały zamieszczone wśród norm regulujących materię, a nie postępowanie, ale przede wszystkim fakt, że wyznaczają one zakresy uprawnień do świadczeń. Odnoszą się zatem do sfery prawa materialnego, a ich upływ wywołuje skutki w tej właśnie sferze. Aktem prawnym który określa zasady obliczania terminów prawa materialnego jest ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 1 ustawy, kodeks reguluje stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi, a nie stosunki administracyjne. Nie ma jednak wątpliwości, że jego ogólne normy kształtują definicje podstawowych pojęć o charakterze generalnym. Wszędzie tam, gdzie w prawie materialnym administracyjnym pojawia się niedefiniowany odrębnie element o charakterze cywilnoprawnym, nadanie mu właściwego znaczenia bez sięgnięcia do ogólnych norm prawa cywilnego może okazać się niemożliwe. Okres zaś, przez który jedna strona zobowiązana jest świadczyć drugiej stronie określone kwoty pieniężne jest cywilnoprawnym elementem stosunku administracyjnego, związanym z realizacją uprawnień osoby bezrobotnej. O prawidłowości powyższego rozumowania przekonuje treść art. 110 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym jeżeli ustawa, orzeczenie sądu lub decyzja innego organu państwowego albo czynność prawna oznacza termin nie określając sposobu jego obliczania, stosuje się przepisy tejże ustawy. Nie sposób jednak nie zauważyć, że przepisy kodeksu cywilnego o terminach mają charakter norm dyspozytywnych. Zgodnie z cytowanym przepisem art. 110 stosuje się je wtedy, kiedy ustawa, orzeczenie sądu, decyzja innego organu państwowego albo czynność prawna oznacza termin nie określając sposobu jego obliczania. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma zatem udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy zasady obliczania okresu pobierania zasiłku zostały określone wystarczająco w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a także w decyzji o przyznaniu świadczenia. Tylko udzielenie odpowiedzi negatywnej pozwoli pomocniczo sięgnąć do przepisów prawa cywilnego. Sąd stanął na stanowisku, że przepisy powołanej wyżej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie regulują zasad obliczania wskazanego terminu, nie czyni tego także decyzja o przyznaniu zasiłku dla bezrobotnego. Określenie, iż prawo do zasiłku zostaje przyznane na okres 6 miesięcy, stanowi bowiem jedynie wskazanie długości okresu pobierania zasiłku, nie zawiera jednak informacji, co do sposobu liczenia tak podanego terminu. Przepis art. 112 kodeksu cywilnego stanowi, że termin oznaczony w miesiącach kończy się z upływem dnia, który nazwą lub datą odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było - w ostatnim dniu tego miesiąca. Należy zatem przyjąć, że okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych określony w art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, liczony w sposób ciągły, upływa z dniem, który nazwą lub datą odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było - w ostatnim dniu tego miesiąca (art. 112 kodeksu cywilnego w związku z art. 110 zdanie pierwsze tejże ustawy). Skoro zasiłek dla bezrobotnych został przyznany skarżącemu od dnia 8 lutego 2007 roku na okres 6 miesięcy, to termin jego pobierania upływał w dniu 8 sierpnia 2007 roku. Tymczasem, zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, w którym Prezydent Miasta Łodzi orzekł o utracie przez skarżącego zasiłku od 8 sierpnia 2002 roku, a więc od dnia, gdy prawo do tego świadczenia jeszcze przysługiwało. Powyższe uchybienie uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. Wyjaśnić należy, że podobne stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w zasługującym na aprobatę wyroku z dnia 16 listopada 2005 roku, sygn. akt I OSK 389/05 (publ. Lex nr 192492), który został wydany na gruncie uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 14 grudnia 1994 roku o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednolity Dz.U. z 2003, Nr 58, poz. 514 ze zm.), ale w zakresie powyższych rozważań zachowuje nadal aktualność. Wbrew wywodom organu, fakt, że reguły określone w art. 112 kodeksu cywilnego w związku z art. 110 zdanie pierwszej tej ustawy, są w swojej treści tożsame z regułami wskazanymi w art. 57 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, nie uzasadnia odmowy zastosowania cytowanych wyżej przepisów ustawy kodeks cywilny. Wyłączenie zawarte w przepisie art. 72 ust. 11 ustawy o promocji zatrudniania i instytucjach rynku pracy, zgodnie z którym do obliczania okresów przysługiwania zasiłku nie stosuje się przepisów o postępowaniu administracyjnym dotyczących terminów, odnosi się bowiem tylko do terminów procesowych uregulowanych w rozdziale 10 działu I k.p.a. Brak jest natomiast podstaw do zastosowania wykładni rozszerzającej zakres tego wyłączenia na wyżej wskazane przepisy kodeksu cywilnego, dotyczące terminów prawa materialnego. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że organy dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 71 ust. 1, art. 72 ust. 11 oraz art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez ich błędną wykładnię, a także art. 112 w związku z art. 110 zdanie pierwszej kodeksu cywilnego poprzez ich niezastosowanie. Naruszenie to miało niewątpliwie wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. a.ł.