V SA/Wa 2021/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Zabłocka, Sędzia NSA Ewa Jóźków, Sędzia WSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.), , Protokolant Izabela Kucharczyk-Szczerba, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z dnia [...]marca 2007 r. , Nr [...] Przedmiotem skargi z 21 czerwca 2007 r. wniesionej przez M. L. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2007 r. nr [...],utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] marca 2007r. o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia 20 listopada 2006 r. M. L. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] o umorzenie należności z tytułu odsetek za zwłokę od zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W niniejszym wniosku M. L. przytoczyła argumenty natury finansowej. Wskazała, że prowadząc działalność gospodarczą firma jej popadła w kłopoty finansowe między innymi przez niewypłacalność swoich dłużników. Obecnie kwota długu głównego przekracza [...] zł. Dłużniczka nie uchyla się od jego spłaty wnosząc jednakże o umorzenie odsetek od tej zaległości bowiem, jak twierdzi spłata całości zadłużenia w jej sytuacji finansowej i rodzinnej nie jest możliwa. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007r. nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1,1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. nr 137, poz. 887 ze zm.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia: ­ należności z tytułu odsetek za zwłokę w kwocie [...] zł. liczonych na dzień złożenia wniosku. W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wskazał, iż zgodnie z dyspozycją przepisu art. 28 ust. 1 i 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę. Oznacza to, że brak jest podstaw prawnych do umorzenia samych odsetek za zwłokę. Pismem z dnia 26 stycznia 2007 r. M. L. zwróciła się Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia odsetek. Raz jeszcze wskazała, że nie uchyla się od obowiązku zapłacenia zaległych składek lecz przy stale rosnących odsetkach nie jest w stanie spłacić całości zadłużenia. Jednocześnie powołując się na stanowisko organu zawarte w uzasadnieniu decyzji o braku podstaw prawnych do umorzenia samych odsetek wniosła o rozważenie umorzenia części jej zadłużenia wraz z odsetkami tak by mogła spełnić warunki do rozłożenia pozostałej należności na raty. Pismem z dnia 30 stycznia 2007r. ZUS wezwał wnioskodawczynię do przedstawienia dokumentów umożliwiających analizę jej możliwości płatniczych po czym decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 28 ust 3 pkt 2, 3, 4a, 5 i 6 oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych 9( tekst jednolity Dz. U 2007r Nr 11 poz. 74 ) traktując wniosek skarżącej z 26 stycznia 2007r. o ponowne rozpatrzenie sprawy jako nowy wniosek o umorzenie należności odmówił w całości umorzenia należności z tytułu składek finansowanych przez płatnika na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz kosztów upomnień wraz z odsetkami w łącznej kwocie [...] zł. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej wnioskodawczyni zalega z zapłatą należności z tytułu składek za okres [...] r. w łącznej kwocie [...] zł. Powyższe zadłużenie obejmuje również składki w części finansowanej przez ubezpieczonych w kwocie [...] zł., które z mocy prawa - art. 30 u.s.u.s. nie podlegają umorzeniu. Dalej organ stwierdził, że rozpatrywany wniosek nie spełnia warunków zawartych w dyspozycji art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nie potwierdza bowiem istnienia przesłanek stwierdzających całkowitą nieściągalność należności. Strona bowiem jest zatrudniona w Szkole [...] w P. na stanowisku [...] z wynagrodzeniem miesięcznym w kwocie [...] zł (brutto), z którego dokonywane są potrącenia w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego, a jej małżonek osiąga z tytułu pracy dochody w kwocie ( brutto) [...] zł. (średnia z 3 miesięcy). Ponadto Zakład dokonał zabezpieczenia należności poprzez wpis hipoteki przymusowej na nieruchomości będącej własnością małżonków. Organ nie stwierdził również przesłanek umorzenia zaległych składek w oparciu o art. 28 ust 3 lit a u.s.u.s. W ocenie ZUS strona nie wykazała skutecznie, iż spłata zadłużenia pozbawi ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zgodnie z zawartym w decyzji pouczeniem wnioskodawczyni pismem z dnia 19 kwietnia 2007r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy motywując go brakiem możliwości spłacenia powstałego zadłużenia, a także powołując się na chorobę córki. Decyzją z [...] maja 2007 r. Prezes Zakładu ( działający w imieniu organu) utrzymał w mocy decyzję wydaną [...] marca 2007r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podtrzymując w całości argumentację zawartą w uprzednio wydanej decyzji w pierwszej kolejności organ podniósł, iż w sprawie niniejszej nie zachodzi żadna z sytuacji o której mowa w art. 28 ust 3 u.s.u.s uzasadniająca umorzenie należności. Wnioskodawczyni pozostaje w zatrudnieniu, a z wynagrodzenia za pracę prowadzona jest skuteczna egzekucja. Mąż dłużniczki również jest zatrudniony na umowę o pracę i otrzymuje wynagrodzenie w kwocie [...] zł., które nie jest obciążone egzekucyjnie. Ponadto Zakład dokonał zabezpieczenia należności poprzez ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości małżonków. Organ rentowy nie znalazł również przesłanek uzasadniających umorzenie należności zgodnie z dyspozycją art. 28 ust 3 a oraz § 3 ust 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki , Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz. U. 2003r. Nr 121, poz. 1365). Odnosząc się do informacji ostanie zdrowia córki wnioskodawczyni Zakład przyjął, że z racji wykonywanej przez dłużniczkę pracy zarobkowej, a także braku stosownego orzeczenia dotyczącego stanu zdrowia dziecka i konieczności sprawowania nad nim osobistej opieki, brak jest podstaw do uznania, że została wyczerpana przesłanka wynikająca z §3 ust 1 w/w rozporządzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję M. L. zakwestionowała prawidłowość postępowania organu przez uznanie braku podstaw wynikających z art. 28 ust 3 lit a oraz §3 ust 1 pkt 1 rozporządzenia MGPiPS. Zdaniem skarżącej wykazała ona okoliczności uzasadniające umorzenie należności mimo braku przesłanki całkowitej nieściągalności wskazując jednocześnie, iż trudności płatnicze spowodowane zostały działaniem czynników, na które wnioskodawczyni wpływu nie miała. Ponadto zarzuciła nierozpoznanie przez organ rentowy istoty wniosku skarżącej, która de facto wnosząc o umorzenie zadłużenia jedynie w części odsetkowej nie domagała się umorzenia należności stricte składkowych wskazując, iż zamierza je spłacić stosownie do swoich i rodziny możliwości finansowych. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem zawartym w art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż postępowanie organu rentowego, a w jego rezultacie wydane decyzje naruszają przepisy procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W ocenie Sądu organ rentowy wydając zaskarżoną decyzję nie rozpoznał istoty wniosku skarżącej uchybiając przy tym zasadom procedury administracyjnej o których mowa w art. . 6 - 9, art. 11, i art 104 § 1 w zw z art. 61 §1 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy , W tym miejscu wskazać należy, iż postępowanie administracyjne o umorzenie zadłużenia wobec ZUS zainicjowane zostało wnioskiem skarżącej z dnia 21 listopada 2006r., w którym dłużniczka wystąpiła o umorzenie należności odsetkowych od składek na ubezpieczenia społeczne. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007r. Zakład odmówił umorzenia zadłużenia z tytułu odsetek argumentując swoje stanowisko brakiem podstaw prawnych wynikających zapisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych do umorzenia samych tylko należności odsetkowych. Powyższa decyzja została wnioskodawczyni doręczona w dniu [...] stycznia 2007r. W dniu [...] stycznia 2007r. , a więc w terminie przewidzianym ustawą do wniesienia środka odwoławczego M. L. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestionując rozstrzygnięcie organu rentowego wydane w I instancji. Ponownie zażądała umorzenia należności odsetkowych od zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne pracowników. Wniosek ten nie został jednak rozpoznany zgodnie z procedurą administracyjną dotycząca odwołań od decyzji wydanych w I instancji ( art. 138 k.p.a.) natomiast potraktowany został przez organ jako o kolejny wniosek wszczynający nowe postępowanie administracyjne tym razem o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Faktem jest, iż w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy znalazł się również zapis o rozważeniu przez organ umorzenia części składek wraz z odsetkami, tak by dłużniczka mogła spełnić warunki do rozłożenia pozostałej należności na raty. Jednakże tak sformułowany wniosek zawarty w złożonym środku odwoławczym od decyzji wydanej w I instancji nie uprawniał organu bez stosownego w tym względzie wyjaśnienia, do przyjęcia , iż skarżąca składa nowy kolejny wniosek tym razem o umorzenie całości jej zadłużenia z tytułu składek względem ZUS . W tym miejscu Sąd podziela pogląd wyrażony w doktrynie, iż podstawową zasadą postępowania administracyjnego jest zasada związania żądaniem strony w przypadku wszczęcia postępowania na skutek wniosku strony. Zgodnie z zasadą wyrażoną przez orzecznictwo NSA treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek, obowiązkiem organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony. ( wyrok z 24 lipca 2001r. sygn. akt IV SA 1091/99 "LEX" 78924). W tej sytuacji w sprawie niniejszej wobec wątpliwości co do treści złożonego przez dłużniczkę pisma właściwym było ustalenie przez podjęcie z urzędu stosownych czynności czy stanowi ono wniosek ( o ponowne rozpatrzenie sprawy) złożony w trybie postępowania odwoławczego , czy też pismo to jest nowym wnioskiem wszczynającym postępowanie o umorzenie należności składkowych , a jeżeli tak to w jakim zakresie skoro jak wynika z przebiegu dotychczasowego postępowania , a także ze skargi wnioskodawczyni w zasadzie nie ubiegała się o umorzenie należności składkowych, a jedynie o udzielenie ulgi w postaci umorzenia odsetek deklarując spłatę pozostałego zadłużenia. Tymczasem organ rentowy na skutek wniosku skarżącej bez wyjaśnienia zasadniczych w tym względzie kwestii przeprowadził ponownie postępowanie rozstrzygając o odmowie umorzenia całości zadłużenia skarżącej z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wraz odsetkami. Postępowanie organu naruszające zasady procedury administracyjnej określone w art. 6-9 i 11 k.p.a, a w jego rezultacie wydane w sprawie decyzje obu instancji nie rozstrzygające sprawy co do jej istoty określonej wnioskiem skarżącej uzasadniają wydane w sprawie rozstrzygnięcie o ich uchyleniu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy winna ona wrócić do etapu zainicjowanego wnioskiem skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją wydaną w I instancji przez ZUS w dniu [...] stycznia 2007r. o odmowie umorzenia należności odsetkowych. Organ winien w pierwszej kolejności wyjaśnić charakter złożonego przez skarżącą pisma o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie w odpowiednim kierunku przeprowadzić postępowanie. Niezależnie od powyższego Sąd zwraca uwagę na błędną interpretację przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zakresie dotyczącym umarzania odsetek. Sąd nie podziela poglądu, jakoby z art. 28 ust. 4 u.s.u.s. wynikał zakaz umarzania samych odsetek. Przepis ten stanowi, że umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Pod pojęciem "składek" należy rozumieć – zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 4 pkt 3 u.s.u.s. – składki na ubezpieczenia społeczne osób fizycznych podlegających chociaż jednemu z ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 1 ustawy, tj. ubezpieczeniu emerytalnemu, ubezpieczeniu rentowemu, ubezpieczeniu w razie choroby i macierzyństwa, ubezpieczeniu z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. W przypadku zatem umorzenia powyższych składek z mocy prawa następuje również umorzenie należnych od nich odsetek za zwłokę. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, choć wprost ustawodawca w tym przedmiocie się nie wypowiada, że we wskazanej sytuacji odsetki ulegają umorzeniu w całości lub w takiej części, w jakiej zostały umorzone składki, czyli według zasady proporcjonalności. Analizowany przepis reguluje zatem i to w sposób automatyczny wyłącznie byt wtórnych - w stosunku do zaległych składek – należności pieniężnych, w tym odsetek, w przypadku, gdy te składki przestają istnieć, tj. gdy zostają umorzone. W żadnym razie przepis ten nie pozwala na sformułowanie tezy, iż jest on przeszkodą w umarzaniu samych odsetek. W istocie art. 28 ust. 4 u.s.u.s. nie reguluje bowiem zakresu przedmiotowego instytucji umorzenia, przewidzianej na gruncie przepisów u.s.u.s., lecz określa skutki, jakie wywołuje umorzenie składek, rozumianych jak wyżej (art. 4 pkt 3 ww. ustawy). Z kolei to, jakie należności mogą być umarzane i na jakich warunkach wynika z art. 28 ust. 1 – ust. 3b, art. 30 i art. 32 u.s.u.s. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, o czym stanowi art. 28 ust. 2 u.s.u.s., która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. Natomiast w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. wskazano, iż pojęciem "należności z tytułu składek" objęte są "składki oraz odsetki za zwłokę koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata". W takim stanie rzeczy stanowisko organu orzekającego odnośnie braku podstaw prawnych do umarzania samych odsetek za zwłokę jest wprost sprzeczne z normatywnym znaczeniem pojęcia "należności z tytułu składek", które zostało użyte w powołanych wyżej przepisach. Podstawa prawna do umarzania w całości lub w części samych odsetek za zwłokę od składek, w rozumieniu art. 4 pkt 3 u.s.u.s., znajduje się więc w art. 28 ust. 1 i ust. 2 oraz, w przypadku składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, w art. 28 ust. 3a tej ustawy. Oczywiście przy stosowaniu wskazanych przepisów u.s.u.s. należy mieć na uwadze także treść art. 30, który wyłącza stosowanie art. 28 w stosunku do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, jak również art. 32, który z kolei do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie stosowania umorzeń nakazuje stosowanie odpowiednie przepisów dotyczących składek na ubezpieczenia społeczne. Reasumując, art. 28 u.s.u.s. pozwala na umarzanie samych odsetek za zwłokę od wskazanych w nim składek, jak i od składek wskazanych w art. 32 tej ustawy. Wnioskodawca ma przy tym, we wskazanym wyżej zakresie, pełną swobodę w wyborze należności, których umorzenia się domaga; może zatem domagać się umorzenia w całości lub w części niektórych tylko składek, samych odsetek, dodatkowej opłaty, kosztów upomnienia lub kosztów egzekucyjnych, może łączyć swoje żądania w ramach tych należności, przy czym jeśli umorzone zostaną składki to z mocy prawa umorzeniu ulegają również te należności z nimi związane, o których mowa w art. 28 ust. 4 u.s.u.s. (por. też wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt III AUa 1581/03, LEX nr 147189). W ponownie prowadzonym postępowaniu organ rentowy przy uwzględnieniu przedstawionej wyżej oceny prawnej Sądu, w przypadku rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 26 stycznia 2007r. w trybie postępowania odwoławczego zobowiązany będzie do przeprowadzenia ustaleń faktycznych właściwych i niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy umorzenia samych odsetek i oceny zasadności ich umorzenia w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne to przyznana organom administracji możliwość wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie, rozwiązań, zgodnie z celami w ustawie określonymi (Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1995, s. 270-271). Jakkolwiek uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w przedmiocie umorzenia należności oznacza, że organ orzekający może, ale nie musi umorzyć należności, to jednak decyzje wydane w tym trybie nie mogą być dowolne. Wymagają uzasadnienie odpowiadającego rygorom art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego [(Dz.U. z roku 2000, Nr 98, poz. 1071) – dalej jako "k.p.a."]. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przed wydaniem decyzji należy umożliwić skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Zgodnie bowiem z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstąpienie od tego obowiązku jest możliwe w przypadkach określonych w art. 10 § 2 k.p.a. Z tych wszystkich względów, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydane w sprawie decyzje naruszają przepisy art. 6 - 9, art. 11, i art 104 § 1 w zw z art. 61 §1 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy , co uzasadnia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) w związku z art. 134 p.p.s.a. wydanie wyroku o treści jak w sentencji. ----------------------- 2